中国现行土地制度概述

一、土地制度

1. 土地

土地是地球陆地表层，是人类赖以生存和发展的活动场所，它具有固定性、不可替代性和有限性的特征。所以，世界各国都把土地视为最为重要的自然资源，尽量合理开发利用，不断提高其经济价值和社会价值。

根据土地的用途，我国将土地分为三类：农用地、建设用地和未利用土地。农用地是指直接用于农业生产的用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用土地是指农用地和建设用地以外的土地。

2. 土地管理法

土地管理法是调整人们在开发、利用和保护土地过程中所形成的权利、义务关系的法律规范的总称。它是我国经济法律体系中重要的法律部门。

我国是一个人口大国，地少人多，人均占有土地仅为13亩，不及世界人均占有土地面积的1/3。尤其是我国还有近一半的国土面积还是戈壁荒漠及崇山峻岭或高原缺氧地区，生存条件恶劣，生态环境十分脆弱，难以承受人类生存所必须进行的相关活动。我国90%以上的人口都集中在另一半国土之上，使得人多地少的矛盾更为突出。不少地区人均耕地面积不足联合国规定的人类生存所需的最低耕地面积值（1亩）。随着人口增加，人地矛盾将更加尖锐。为了加强土地管理，保护有限的土地资源，切实保护耕地，合理利用和开发土地，促进社会经济的持续稳定发展，我国已先后颁行了一系列土地管理的法律法规。

3. 立法概况

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定了我国现行的土地所有制性质、形式和不同形式的土地所有制的适用范围，以及土地的使用与管理制度。

现行的土地管理法律法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月六届全国人大常委会第16次会议通过，1988年2月七届全国人大常委会第5次会议、1998年8月九届全国人大常委会第4次会议和2004年8月第十届全国人大常委会第十一次会议三次重新修订）；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日国务院颁布，以下简称《实施条例》）；《基本农田保护条例》（1994年7月国务院发布）；《建设用地计划管理办法》（1996年9月国家计委和国家土地管理局联合发布）；国家土地管理局发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年3月）、《土地监察暂行规定》（1995年6月）、《土地权属争议处理暂行办法》（1995年12月）、《土地利用总体规划编制审批规定》（1997年10月）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月）；国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（2001年5月）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年10月）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年8月）等。这些法律、法规的颁行，使我国的土地管理纳入了法制轨道。

二、土地所有制

1. 土地所有权的概念

《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

土地所有权是土地所有者依法对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。我国实行的是土地的社会主义公有制，全部土地分属国家（即全民）和劳动群众集体所有，只有国家和劳动群众才享有对土地的所有权。

2. 国家土地所有权

根据《土地管理法》规定，国家对下述范围内的土地享有所有权：

① 城市市区的土地，《宪法》和《物权法》都明确规定，城市的土地属于国家所有；《土地管理法》中第八条更是明确规定：“城市市区的土地归国家所有”。

② 农村和城市郊区中依法没收、征收、征购、收归国有的土地。

③ 依据《森林法》、《草原法》、《渔业法》等相关法律规定不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂以及其他土地。

④ 国家依法征收的土地。

⑤ 农村集体经济组织全部转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。

⑥ 因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

国有土地的所有权由国务院代表国家行使，其他任何单位和个人都不得侵占、买卖或以其他形式非法转让国有土地。

国有土地范围大、数量多，国家不可能也没必要将所有土地都归自己使用。所以，《土地管理法》进一步规定，国有土地除国家使用外，其使用权还可以通过出让、划拨等方式转让给其他单位或个人。

3. 集体土地所有权

在我国，享有集体土地所有权的只能是农民集体，可分为村农民集体所有和乡（镇）农民集体所有。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会（村民小组）经营、管理；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。

《土地管理法》及有关法规规定，农民集体享有所有权的土地范围是：

① 农村和城市郊区中除法律规定属于国家所有以外的全部土地。

② 农村的宅基地和自留地、自留山。

③ 乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地等。

农村集体经济组织可以对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利，也可依法转让、抵押和租赁，但不得自行将土地非法转让为乡（镇）村建设以外的建设用地。

4. 土地所有权的确定和确认

国家依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权受法律保护，任何单位和个人都不得侵犯，并对各种情况下土地所有权的划分和确定都做了具体规定。

农民集体所有的土地，由县级以上人民政府登记造册（处于设区的市辖区内农民集体所有的土地，由市人民政府登记造册），核发集体土地所有权证书，确认其所有权。土地所有权发生争议的，不能依法证明争议的土地是属于农民集体所有的，则属于国家所有。当公共利益需要时，如修桥、修路、建水库、建机场等，国家可以征收集体所有土地，将其变为国有，但必须依法给予补偿。

三、土地使用管理

1. 土地使用权的概念

土地使用权是指土地使用人根据法律、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地所享有的占有、使用、一定收益和在限定范围内进行处分的权利。它是从土地所有权中分离出来的一项权利，具体表现为土地使用人对土地可依法行使利用、出租、转让、抵押等权利。

2. 土地使用权的取得

《土地管理法》规定，国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或个人使用。

土地使用者可以通过国家依法出让、划拨，或通过其他土地使用权人依法转让、继承、获取地上建筑物所有权等方式取得国有土地的使用权。国有土地也可由单位或个人承包，用以进行种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

农民集体所有的土地使用权可依法通过承包、转让、继承等方式取得。集体经济组织的成员可承包本单位所有的土地，进行种植业、林业、畜牧业、渔业生产，承包经营期限为30年，其土地承包经营权受法律保护。农民集体所有的土地要承包给本集体经济组织之外的单位或个人经营的，必须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

农民可依法取得宅基地、自留山、自留地的使用权。

按照依法自愿有偿原则，国家允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

3. 土地使用权的确定和确认

国家土地管理局于1995年3月发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，对国有土地使用权及集体土地使用权的范围和确定办法都做出了十分具体的规定。

《土地管理法》规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认其使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的发证机关，由国务院确定。农民集体所有的土地，依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认其建设用地使用权。林地、草原、水面、滩涂的使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

目前，自2015年3月1日起施行《不动产登记暂行条例》，是指不动产登记机构将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。所称不动产，包括土地、海域以及房屋、林木等定着物。不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，由国家实行不动产的统一登记，其具体的不动产权利包括：① 集体土地所有权；② 房屋等建筑物、构筑物所有权；③ 森林、林木所有权；④ 耕地、林地、草地等土地承包经营权；⑤ 建设用地使用权；⑥ 宅基地使用权；⑦ 海域使用权；⑧ 地役权；⑨ 抵押权；⑩ 法律规定需要登记的其他不动产权利。

国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。

四、土地的利用和保护制度

（一）土地利用和保护的基本国策

土地是十分宝贵的资源和资产，我国土地及耕地的人均数量少，总体质量水平低，后备资源也不富裕。对于土地管理特别是耕地保护这个事关全国大局和中华民族子孙后代的问题，党中央、国务院给予了高度重视，经多次研究，确立了必须“十分珍视和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，并将之明确写入《土地管理法》的条文中。

但一段时期以来，一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题屡禁不止。一些城市片面追求规模，使得城市建设用地大大超标；一些地方政府盲目征收耕地、林地和宜农荒地，兴建高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅及寺庙、教堂、祠堂等建筑；农村多占宅基地；乡镇企业违法占用耕地；村镇非法转让土地进行房地产开发；对承包的耕地弃耕撂荒等现象还十分严重。这些造成土地资产流失，耕地面积锐减，不仅严重影响了粮食生产和农业发展，也影响了整个国民经济的发展。为此，党中央和国务院多次发文，要求各级政府和全国人民认真贯彻“十分珍视和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这一基本国策，严格执行土地管理法，依法管好土地，以保证国民经济的可持续发展，造福于子孙后代。

（二）土地利用和保护的相关制度

为使土地得到科学合理的开发利用，保护好每一寸土地，《土地管理法》中确立了相关制度。主要有：

1. 土地用途管制制度

各级人民政府都要依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划，规定土地用途，控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人都必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

根据土地利用总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用土地。土地用途管制的核心是不能随意改变农用地的用途。农用地转用必须经过有批准权的人民政府核准。管制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地。

2. 土地调查制度

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门对土地的权属、土地利用现状和土地的条件进行调查，并应根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。土地所有者或使用者应当配合调查，并提供有关资料。地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准。各级土地利用现状调查结果都应向社会公布。

3. 土地统计制度

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或使用者应提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

4. 土地监察制度

土地监察是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动，国家土地管理局主管全国土地监察工作；县级以上地方人民政府土地管理部门主管本地土地监察工作；乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。土地监察工作的内容主要是对单位和个人下述行为的合法性进行监督检查：建设用地行为；建设用地审批行为；土地开发利用行为；土地权属变更和使用权出让行为；土地使用权转让、出租、抵押、终止行为；房地产转让行为及其他行为。

土地管理部门依照国家土地管理法律、法规独立行使土地监察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

5. 土地利用状况动态监测制度

国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。

（三）土地利用总体规划

1. 土地利用总体规划概述

土地利用总体规划是在综合考虑社会、经济发展需要，国土整治和资源与环境保护要求，土地使用现状及实际供给能力等各项因素的基础上所编制出的一定期限内土地利用规划。它是国家对土地用途进行管制的依据，使用土地的单位和个人都必须严格按照土地用总体规划确定的用途来使用土地。

土地利用总体规划按行政区划分为国家、省、地、县、乡五级，分别由各级人民政府负责编制。

土地利用总体规划的期限应与国民经济和社会发展规划相适应，一般为15年，同时应展望土地利用远景目标和确定分阶段实施的土地利用目标。各级人民政府还应根据土地利用总体规划并结合国民经济和社会发展计划、国家产业政策、建设用地和土地利用实况编制土地利用年度计划，并严格执行，以确保土地利用总体规划的落实和施行。

2. 土地利用总体规划编制

地方各级人民政府必须依据上一级土地利用总体规划来编制本级土地利用总体规划，建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划中所确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地量不减少。

县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要划定基本农田保护区、土地开垦区、设用地区和禁止开垦区等，其中乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，规定每一块土地的用途，并予以公告。

土地利用总体规划的原则为：

（1）严格保护基本农田，控制非农田建设占用农用地。

（2）提高土地利用率。

（3）统筹安排各类、各区域用地。

（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。

（5）占用耕地和开发复垦耕地相平衡。

3. 土地利用总体规划的内容

（1）各级土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件和规划附件三部分，但内容有不同。

① 土地利用现状分析。分析土地利用自然与社会经济条件，土地资源数量、质量，土地利用动态变化规律，土地利用结构和分布状况，阐明土地利用特点和存在的问题。

② 土地供需分析。分析现在建设用地、农用地整理的情况；分析后备土地资源开发利用潜力，预测各类用地可供给量；分析研究国民经济和社会发展规划及各业发展规划对用地的需求，预测各类用地需求量；根据土地可供给量和各类用地需求量，分析土地供求趋势。

③ 确定规划目标。在分析土地利用现状、供需趋势基础上，提出土地利用远期和近期目标。

④ 土地利用结构和布局调整。根据规划目标、土地资源条件和区域生产力布局，确定各业用地规模、重点土地利用区的区域布局和重点建设项目布局。

⑤ 编制规划供选方案。根据土地利用调控措施和保证条件，拟定供选方案，并对每个供选方案实施的可行性进行分析评价，提出推荐方案。

⑥ 拟定实施规划的政策措施。

（2）县级土地利用总体规划，应包括下述主要内容：

① 确定全县土地利用规划目标和任务。

② 合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段任务。

③ 划定土地利用区，确定各区土地利用管制规划。

④ 安排能源、交通、水利等重点建设项目用地。

⑤ 将全县土地利用指标落实到乡镇。

⑥ 拟定实施规划的措施。

（3）乡级土地利用总体规划，应在分析乡、镇区域内土地利用现状和问题的基础上，重点阐明落实上级规划指标和各类土地利用区的途径和措施。

4. 土地利用总体规划的审批

土地利用总体规划实行分级审批制。

省级土地利用总体规划，报国务院批准。省会城市、人口在100万以上的城市以及国务院指定城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后报国务院批准。其他土地利用总体规划，皆由省级人民政府批准，其中乡级土地利用总体规划，可由省级人民政府授权其所在的设区的市或自治州人民政府审查批准。

土地利用总体规划一经批准，就必须严格执行。

5. 土地利用总体规划的修改

经批准的土地利用总体规划需修改时，必须报原批准机关审批，未经批准前，不得擅自改变原规划确定的土地用途。

因能源、交通、水利等基础设施的建设，需改变土地利用总体规划的，属国务院批准的建设项目，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；属省级人民政府批准的建设项目，可根据省级人民政府的批准文件，对原由省级人民政府审查批准的土地利用总体规划进行修改。

五、耕地保护制度

（一）基本农田保护制度

为保障人们的基本生活需求，促进农业生产和国民经济的发展，国家实行严格的基本农田保护制度。

1. 基本农田及基本农田保护区

基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求而确定的长期不得占用及基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。长期不得古用的耕地为一级基本农田，规划期内不得占用的为二级基本农田。

基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。各级人民政府必须制定基本农田保护区规划。全国基本农田保护区规划由国务院土地管理部门及农业行政主管部门会同其他有关部门编制，并报国务院批准。省、地、县的基本农田保护区规划由同级人民政府土地管理部门及农业行政主管部门会同其他有关部门根据上一级基本农田保护区规划进行编制，经本级人民政府审定后，报上一级人民政府批准。乡级基本农田保护区规划由乡级人民政府根据县级基本农田保护区规划进行编制，报县级人民政府批准。

2. 基本农田保护区的范围

依法列入基本农田保护区的耕地有：

（1）经国务院有关主管部门或县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。

（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田。

（3）蔬菜生产基地。

（4）农业科研、教学试验田。

（5）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应占本行政区域内耕地的80%以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界。

（二）占用耕地补偿制度

为保护耕地，控制耕地总量的平衡，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准后合法占用耕地的，必须按照依据省、自治区、直辖市人民政府制定的开垦耕地计划“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或按照计划组织开垦耕地，并进行验收。没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

（三）鼓励开垦荒地、整治工地，严禁毁损、废弃耕地

1. 鼓励开发未利用的土地

国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地。适宜开发为农业用地的，应当优先开发成农业用地。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按省、自治区、直辖市规定的权限由县级以上人民政府审批；600公顷以上的，则由国务院审批。开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用，但使用期限最长不得超过50年。

但开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。对破坏生态环境开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

2. 鼓励土地整理

国家鼓励土地整理，县、乡、（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。土地整理所新增耕地的60%可用以折抵建设占用耕地的补偿指标。

政府和用地单位都应维护排治工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地，土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

3. 严禁毁损、废弃耕地

非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。严禁占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，用地单位和个人应按照国家有关规定复垦；没有条件复垦或复垦不符合要求的，应交纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

已经办理审批手续的非农业建设用耕地，一年内不用又可以耕种和收获的，应由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种，也可由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应按省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的使用权，该幅土地原为农民集体所有的，交由原农业集体经济组织恢复耕种。

承包经营耕地连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应终止承包合同，收回发包的耕地。

在城市规划区内，以出让方式取得土地使用权用于房地产开发而闲置的，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》办理。该法规定，在超过出让合同约定的动工开发日期满一年而未动工开发的，可征收土地出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可无偿收回土地使用权。但因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。