中国土地换户籍的重大创举

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授　陆铭

当前中国发展的一个重大困境是，城市化进程遭遇了巨大阻力。

表面上城镇常住人口占总人口比重一年上升1个百分点，实际上，大约有1.3亿～1.5亿的城镇常住人口是没有当地城镇户籍的进城务工人员。即使将这些人全部计入城镇人口，城市化率也仅为47%，连世界平均水平都不到，远远落后于中国的工业化水平。

另外，随着城市化水平的提高，非本地城镇户籍人口比重越来越高，在东部城市，外来人口超过本地人口已不是稀罕事。但外来人口又无法与城市户籍人口一样享受同等城市福利，成为真正的城里人。

一方面是城市化程度不足，另一方面是不同户籍身份的人之间的社会分割。正在中国城市累积起的各种矛盾，使得进一步城市化陷入困境，而“土地换户籍”或许是突破这一困境的可行药方。

巨大的变革

当前，很多地方将农民集中安置，再将农民原来的宅基地复耕为农业用地。只要农民的集中定居点的占地面积小于农民原宅基地的总面积，其差额就形成了“建设用地指标”，可以用于工商业开发和基础设施建设，只要这一指标在国家对于建设用地指标的总量控制范围之内。这种不以改变农民经济活动和身份为前提的“土地置换”并不是真正的“土地换户籍”。

我一直强调，“土地换户籍”应该有两个前提：一是就业，放弃土地的农民获得城镇户籍，必须以在城镇地区就业为前提；二是自愿，任何政府强制性地低补偿征用农民土地的做法都应立即停止。

所幸，2010年在重庆实施的改革方案已包含这两层意思。该方案还给予非重庆户籍的打工者在一定年限后获得重庆城镇户籍的可能性，也给予了已经没有土地但在重庆就业的农民转市民的可能性。值得肯定的是，是否放弃自己在农村的土地和宅基地，并获得重庆城市户籍，选择权在农民。

更重要的是，“土地换户籍”的重大创举是将土地的使用权和所有权分离，并由此使土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。在现有的法律制度下，土地所有权并未直接赋予农民。很多人说，法律是可以改的。但问题是，法律改了，对农民就一定好吗？

设想有个在城市打工的农民，他家住在离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但若将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给他，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为它的价值体现在可被用来将城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现土地的增值收益。

现代经济学一个迟来却伟大的认识是，空间对劳动生产率和资源利用效率有决定性作用。而“建设用地指标交易”的重要之处在于，它可以回避法律层面的障碍，解放城市近郊土地的生产力，且使农民宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于维护农民权益。

必要的妥协

“土地换户籍”这5个字让人浮想联翩，侵权、剥夺、腐败、贫困……而且常有具体的实例让人在情感上倾向于否定这场正在涌动的变革。“土地换户籍”这个词组之所以被妖魔化，是因为它成了地方政府为追求GDP和税收而圈地、圈钱的代名词。

2010年，在凤凰卫视的一次辩论里，我提出不能因噎废食，不能因为一场改革在具体操作环节中出现问题，而让整场改革夭折。改革是否应该推进，首要标准就是，它能否增进公共利益，或说“做大蛋糕”，而“土地换户籍”在第一个标准之下极为必要。

第二标准是利益分配的公平性。在“土地换户籍”的改革中，公平的底线是不让任何人的利益受损。更高的要求是，让处于弱势的农民得到足够高的补偿。

人们习惯用第二标准上的缺失（特别是个案中的不公平）取代第一标准在全局意义上的进步。我的看法是，给定现有的法律安排，特别是土地所有权的安排，如果说“土地换户籍”是个妥协，那也是必要的妥协，它的必要之处就在于，它是一场巨大变革的第一步，其意义不亚于当年的家庭联产承包责任制。

至于这场变革中出现的阴影，则要在媒体上曝光，要用法律去规范。我们不能为回避矛盾而停滞不前，不能等矛盾转化为危机，才认识到改革贻误了时机。

从道义上说，我认为，“应该”给进城打工的农民城镇户籍，消除所有与户籍挂钩的城乡间的福利差距。我也赞成给户籍“应该”不以农民是否放弃在农村的土地使用权为条件，无论是农业用地还是宅基地使用权。但同时我们也要知道，中国的地方公共服务主要是由地方财政来支撑，而城市公共服务规模的大小主要由当地城镇户籍人口的规模来决定。

正因如此，政府才需要在空间上配置建设用地指标，使城市近郊土地产生增值收益，以此作为农民工进城的资金来源。

双赢的出路

当然，我也一直说，城市人口要摆脱那种认为外来人口在和自己分“蛋糕”的狭隘思维，他们应认识到城市扩张过程中的规模经济可进一步增加“蛋糕”的尺寸。

但人们通常没那么有远见，在这种情况下，如果不妥协，硬要把“应该怎样”的问题先讲清楚，那么由当前的户籍制度和社会分割所积累起来的矛盾和困境将愈演愈烈。既然如此，如果“土地换户籍”的改革能让多方利益实现共赢，为什么不在这一点上寻求突破？“以退为进”还是“清谈误国”，是当下要作的抉择。

最近几年，我一直呼吁要解禁农业用地跨省（市、区）的“占补平衡”。在重庆进行的“土地换户籍”的改革本质上是在尝试实现市域范围内的农业用地“占补平衡”，在城市近郊占用农地，在远郊将宅基地进行复耕整理，保持农业用地总量不变，这样土地利用效率将大大提高，城市产业发展和增加就业可获得更大空间。重庆改革中出现的建设用地指标空间大挪移所解放的生产力，应被高层决策者看到。

但是，当前中国在城市化进程中出现的困境，根本不是重庆这样一个省（市、区）内部的问题。跨省（市、区）的劳动力流动已大规模出现，但这部分外来人口却被一道玻璃幕墙挡在就业所在地的福利、公共服务和社会保障体系之外。

我一直呼吁，应允许进城农民用家乡的宅基地对应的建设用地指标，换取他们在就业所在地的户籍、公共服务和社会保障，让城市扩张和就业增加的地点一致起来，这才能解决中国的大问题。

当前以重庆为代表的市域范围内的“土地换户籍”改革为解放思想开了个头，现在需要的是进一步的突破。