土地能否换保障

三、土地能否换保障

建立被征地农民社会生活保障制度，主要目的是为了解决被征地农民在土地被征收征用之后的生产和生活等问题。那么，实际运作中的“土地换保障”制度，能否实现制度设计者的初衷呢?从目前各地的实践来看，情况可能并不乐观。

首先，保障水平偏低。浙江省嘉兴市是“以土地换保障”制度的先行者，早在1993年就初步建立起被征地农民社会生活保障制度。按照《嘉兴市区土地征用工安置暂行规定》，每位尚未找到工作的失地工每月的补助是80元，但是每个月80元的补助能否维持被征地农民的基本生活水准，尚存疑问。事实上，保障水平偏低不只是嘉兴市的特有现象，而是各地实践中普遍存在的问题。比如江苏省被征地农民每月能领取的养老保险金的最高额度为160元，而这仅是江苏城市最低生活保障的标准。⁽¹⁹⁾根据有些学者的分析，很多地区被征地农民的生活保障并不能弥补因土地征收而给农民造成的利益损失。⁽²⁰⁾这样的标准维持当下的生活水准已经不易，遑论今后通货膨胀之后的生活水准了。更有甚者，在很多地区，农民所需要缴纳的社会保障费还高于他们所能够获得的土地补偿费，⁽²¹⁾由此也造成了该制度在不少地区被很多被征地农民所抵制。

其次，保障费的不当安排会造成巨大财政危机和金融危机。“土地换保障”意味现在政府的一次性补偿改由今后政府的持续性给付，因此有学者认为这样有助于解决征收补偿的代际公平问题，⁽²²⁾同时有助于缓和当下因农地征收而引发的政府和被征地农民之间的紧张关系。但是，社会保障是通过现今的制度安排来解决今后的问题，它的有效性取决于它对未来的变化的参数的选择。而当下的制度设计者往往不能够穷尽今后的一切，因此，社会保障就会因为对一些变量考虑不周的技术性问题而导致财政危机，甚至引发金融危机。当然，这并不是被征地农民社会保障制度特有的缺陷，而是社会保障制度的通病，这已经成为当下世界各国都要面对的一个严峻问题。⁽²³⁾中国已有的社会保障制度也存在着失败的教训，如1991年开始实行的“农村社会养老保险金”的失败就是前车之鉴。⁽²⁴⁾正是基于此，有学者对“以土地换保障”制度持审慎态度，如周其仁教授指出:

“征地社会保障就其本质来说，是一种承诺，也就是土地被一次性征用之后，被征地农民将分期得到征地补偿。如果征地保险是政府统一、强制建立的制度，那么就是一种国家信用，而不是任由投保人选择合约下形成的市场信用。征地社会未来的支付一旦发生问题，将由国家信用来负责。……

但是，负责管理征地社保的却是按期换届的政府。在此现实条件下，可能发生现在难以观察到的道德风险，那就是本届政府一次性得到征用土地的全部收益，却把分期支付的责任推给下届或下下届政府。即使征地补偿社保独立操作，并增加‘个人账户’等最新社保制度安排，那也要依赖金融服务市场的成熟和金融监管的完善。目前除开国家信用，还看不清楚征地补偿社保模式可以多么普遍地可靠运转。局部的地区性试验可以继续，但全局的制度化、法制化则为时过早。”⁽²⁵⁾

再次，安全风险。如果说政府将本该由被征地农民获得的土地补偿费和安置补助费，强制性的作为社会保障费缴纳到一个固定的个人账户上。这样，本该由被征地农民自己掌握的土地补偿费就成为由政府支配的专项资金。但是，如何确保相关政府机构不滥用该笔资金，并确保其保值增值?这就需要设计一个合理的制度来对征地补偿社保资金的运作进行严格的监督，在当下中国社保监督体制尚未完备的前提下更是如此。从目前来看，情况并不容乐观。2006年上海爆发的挪用社保资金案引发了国人对社保资金的未来的担忧，⁽²⁶⁾而国家审计署的相关审计结果也印证了这一点。⁽²⁷⁾

针对以上几个问题，有学者指出要增加监督机制，提高补偿标准等。⁽²⁸⁾不可否认，这些方案对于问题的解决具有一定的帮助。不过，必须正视的是，“以土地换保障”制度作为社会保障制度的一种，它同时还具有社会保障制度所共有的弊端，如形成财政失衡、对储蓄的不利效应、对劳动供给的不利效应、低收益率和不公平。⁽²⁹⁾在金融服务市场和金融监管并不完善的当下中国，被征地农民社会保障制度能否实现其制度初衷，更是值得怀疑。