建立土地用途分类和监管制度

从一些农业发达国家的经验来看，为体现市场经济的公平竞争原则，对农业经营主体的直接分类监管往往借助于土地用途分类和监管来实现。只要把土地的用途划分清楚了、严格监管住了，就能够达到引导主体合理分工的目的，就能够实现对土地流转正确方向的把控。无论在哪个国家，土地的经济价值都是和其用途密切相关的。因此，各国都将用途管制作为土地管理的一项基础性制度，对农业用地的流转管理也不例外。用途分类越是科学详细，用途变更规则越是完备细致，也就越没有必要担心农村土地流转可能带来的社会问题，也就没有必要设置过多的流转程序和手续来限制流转。同时，也只有借助于完善的土地用途管制制度，才能从根本上解决工商企业下乡开展“圈地运动”。

一是健全土地规划控制体系。土地规划是按照用途分类，控制各类用地规模、合理配置土地资源、实现社会公共利益的主要手段。要抓紧制定乡镇和村级的土地利用总体规划，对各类用地需求作出合理安排，正确处理好农用地与建设用地之间的关系，划定永久性基本农田保护区。严格落实法律规定，基本农田流转后不得改变基本农田性质，不得从事种树、挖鱼塘、建造永久性固定设施等破坏耕作层的活动。对乡镇土地利用规划整个实施过程进行计划、组织、协调和控制，如发现某种行为可能导致不同程度地偏离目标时，应及时采取措施纠正偏差，最终实现保障规划目标。各级财政可拿出一定的资金，对土地利用规划成功实施的乡镇给予必要的奖励。

二是加大用途转移的监管力度。严格禁止和严厉查处借土地流转之机，将农业用地转变为建设用地或事实上的建设用地，将农业用地转变为旅游用地、公园用地、房地产开发配套用地等。加强对土地流转的“全程监管”，探索建立农业用地流转后土地质量评估制度与用途质量督查制度，重点监管流转土地用途、流转土地租金支付、工商企业进入农业的进度等情况。比照工商登记中把企业主营项目、兼营项目以文字形式载于营业执照的做法，把农业用地的具体用途（包括是种粮食还是经济作物等）明确记载于土地承包经营权证。无论是否参与土地流转，无论转入土地的主体是谁，凡是超出经营权证所记载用途范围的，必须通过有关部门审批。加强对规模以上土地流转项目的年度检查，由农业行政主管部门按“分级审查”的原则，分级进行跟踪审查和评估，重点加强对规模经营主体的用途监管，原则上100亩以上的全部按要求进行备案，500亩以上的全部按要求进行用途督查。