政治制度概述

第一节　政治制度概述

一、什么是政治制度

早在2300多年前，古希腊思想家亚里士多德对政治制度(political institution)给出了这样的界定:“一个政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。”^[1]

法国著名政治学家迪韦尔热认为:“政治制度一方面是社会体制的总范畴，它们的各种不同元素在其中排列得顺序有致。另一方面，政治制度又专指社会体制中的某一类元素，如权力机构、国家机器及其实施手段，以及与之有关的一切成分。”^[2]

美国政治学家阿尔蒙德(G.A.Almond)等认为:政治制度是一个社会用来系统表达和贯彻其共同目标的各种安排的重要组成部分。它有各种各样的组织或机构，例如议会、官僚机关、法院和政党，这些组织或机构各自进行专门的活动或职能，这些活动或职能反过来又使政治制度能够制定和实施其政策。^[3]

我国对政治制度的界定也是有多种，《中国大百科全书·政治学卷》指出政治制度是“在特定社会中，统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和。它包括一个国家的阶级本质，国家政权的组织形式和管理形式，国家结构形式和公民在国家生活中的地位。狭义上主要指政体，即政权的组织形式。”^[4]

在我国，学术界对于政治制度的理解亦存在着较多分歧，代表性的观点主要有以下几种:

第一种观点认为，政治制度是指国家政权的性质及其组织形式的制度，包括国体和政体两个方面。按组织形式分，有君主制、共和制;按政体结构分，有单一制、复合制;按管辖权限分，有中央集权制、地方分权制等。不同的国家可根据各自的历史条件和现实国情采取相应的政治制度。

第二种观点认为，政治制度是政治权力按照不同的利益诉求，为实现社会的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则;它具有特定范围内的法定性和规约性，同时具有一定的严密性和稳定性。

第三种观点认为，政治制度是指统治阶级为实现其政治统治而采取的统治方式和方法的总和。具体包括立法制度、行政制度、司法制度、政党制度、人事制度、选举制度等。

第四种观点认为，政治制度就是通过权力机构、国家机器等对社会、群体或组织的活动进行协调、监督和控制的一整套规范体系。

第五种观点认为，政治制度是指社会政治领域中要求各类政治实体加以遵循的相对稳定的行为准则。按层次结构分，核心层是国体;中层是政体、国家结构形式以及政党、公民政治行为的基本准则;外层是可供政治实体直接操作的各类具体的规则、程序、方式等。

从上述观点来看，尽管不同时期、不同国度、不同学者的理解各有侧重、视角有别，但综而观之大多将政治制度视为一种对人类行为进行控制的规范体系、组织形式或运作方式。在本书中将侧重从规范体系的角度去理解政治制度。我们认为，政治制度是人类在长期的社会实践中形成的用于规范人们的政治行为、组织和安排政治生活的规则体系，并通过官制、法律、程序、道德、习俗等形式表现出来。就广义而言，可将政治制度分为三个板块:法定制度、党内制度和私属制度。法定制度是以宪法规定的根本政治制度为核心，以其他配套法律为依托而演绎出来的一整套制度安排。党内制度也可称为执政党的领导制度，分为党外制度和党内制度两块;党外制度是实现对国家机关、军队、社会团体以及企事业单位的领导，党内制度是实现执政党内部的有效治理。在法定制度和党内制度之外用来分配和运作政治权力的制度都可以称为私属制度，它是遍布政治权力场中的人情网、关系网。法定制度和党内制度属于正式制度，私属制度属于非正式制度。三种政治制度的互动常常伴随着矛盾和冲突，尤其是私属制度对于正式制度的冲击给正式制度的运行带来了不可忽视的负面影响。

需要强调指出的是，在一般理解中常常将政治制度与政治体制等同视之，而忽略了二者之间的差异。政治体制是政治制度的具体的、外在的表现形式和实施方式，即以政治制度为基础和依据，以国家立法、行政、司法等政治权力的配置及其相互关系为中心内容，由各种政治组织、设施及相应的政治和法律规范构成的社会—政治体系，它以实现既定国家和社会的管理为职能，以巩固和发展社会的基本经济、政治制度为目标，与政治制度相比，它具有形式上的多样性和可变性。^[5]

二、政治制度何以产生

霍布斯认为，人的本性就是趋利避害，自我保存。如果每个人都按照自己的本性而生活(即“自然状态”)，那么每个人都要实现自己占有一切的“自然权利”，从而会导致人与人之间的无休止的战争。因此，人们必须放弃企图占有一切事物的“自然权利”，通过相互契约，建立公共权利，把大家的权利和力量托付给另一个人或一个能通过多数的意见把大家的意见化为一个意志的多数人组成的集体。这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家，霍布斯将国家用“圣经”中力量巨大无比的海兽“利维坦”作类比。国家的建立使人们可以结束“自然状态”，摆脱战争威胁，获得和平和安全保障。^[6]霍布斯的论证便于我们理解国家及其政治制度是建立在个人权力的妥协和公共利益的基础之上的。

当然，实际情形绝非如霍布斯的论证这般简单，直接从个人冲突与妥协来推演国家制度的产生也多少有些突兀，因为人与国家之间还有大量的社会群体的存在，所以，我们必须弄清楚社会群体与国家及其政治制度之间的关系，才能更清楚地理解政治制度的产生。如果我们将同一种族、宗教、地域、职业等群体视为一种社会势力，当一个社会只有一种社会势力时，人们就能因为他们共同的因素而形成一个共同体;当一个社会只有几种社会势力，其中一个群体(不论军人、祭司、某一特定家族或种族集团)可以控制其他群体，这种社会也无须建立政治制度;但是，当社会变得越来越复杂，异质性越来越强，社会冲突加剧，任何一种社会势力都不能单独进行统治时，这就需要建立各种规则来调节、限制、疏导各种社会势力的权力，使彼此能够和谐共存，政治制度由此而产生。

因此，政治制度是随着人类社会变得日益分化复杂而历史地形成的，它“产生于各种社会势力间的分歧和相互作用;它是解决各种社会势力间分歧的程序，也是组织手段逐步发展的结果”。在古代雅典，当社会分化、党派林立、贫富悬殊使社会濒临解体危险时，人们才请梭伦立法，确立当时所需要的基本的政治制度。“社会势力趋于多元化，政治制度就须愈复杂、愈具权威性。然而，在20世纪，许多正在现代化的国家的政治制度恰恰没有随着社会经济变革而相应地发展。其结果是:社会势力强大，政治制度虚弱;立法机构、司法机构、政府当局和政党的力量脆弱，组织混乱;政体的发展远远落后于社会的演进。”^[7]

三、政治制度的基本特征

(一)阶级性

阶级性是政治制度最鲜明的特征。从政治制度的本质来看，政治制度是阶级社会特有的现象，体现着统治阶级与被统治阶级之间的利益关系。从政治制度的缘起来看，政治制度并非像家庭制度和经济制度那样在人类社会的早期形成，而是在社会群体不断分化、利益冲突日益频繁、阶级渐趋形成的社会背景下形成的，可以说，政治制度是阶级社会的产物。从政治制度的功能来看，政治制度是维护统治阶级利益的工具，其运作逻辑在于将阶级冲突和利益矛盾始终调控在不危害统治阶级的统治地位的范围之内。从政治制度的变迁来看，任何一种政治制度的创设、创新或更迭的根本动力是阶级/阶层结构变迁给政治制度造成的压力，不论是激进式变革还是渐进式变革都是对于这种压力自觉或不自觉的反应。

(二)公共性

政治制度具有鲜明的阶级性，同时也具有一定程度的公共性。作为对社会利益进行分配和调节的政治制度，在维护统治阶级自身利益的同时，也必须在统治阶级与被统治阶级之间寻找一个最佳的利益平衡点。如果一种政治制度能够对社会利益进行公正合理地分配，那么这种政治制度就会得到社会大多数人的认同、支持和遵守;反之，如果一种政治制度仅仅为统治阶级或极少数人服务，政治制度的公共产品的性质就表现不出来，政治制度将会陷入合法性危机，面临被废除的危险。政治制度是阶级性和公共性的逻辑统一，并在二者的张力中存在和运转，当这种张力超出社会系统所能承载的范围之时政治制度的变革要求便会应运而生。从某种意义上说，政治制度的兴衰更替即是对阶级性和公共性在政治制度中比重的调整。

(三)稳定性

政治制度作为上层建筑是由特定的经济基础和生产力水平决定的，并受到特定的历史文化传统、自然地理环境、社会结构等因素的影响和制约。因此，政治制度一经产生便具有相对的稳定性。进而言之，在经济结构和社会结构不发生根本变动的情况下，政治制度一般不会发生明显的变化。另外，意识形态为政治制度的合法性辩护也成为其稳定性的重要思想基础。当然，政治制度的稳定性是相对意义上而言的。在封闭落后的传统农业社会，由于社会变迁缓慢，政治制度具有较强的稳定性，几百年甚至数千年保持不变;在开放发达的现代社会，由于信息渠道的拓宽和社会环境的快速变化，政治制度所面临的压力大大增加，其稳定性遭到挑战。从某种意义上说，政治制度的稳定性是在动态平衡中达成的。当前无论是发达社会的政治制度还是欠发达社会的政治制度几乎都是在政治体制不断改革中寻求政治制度的稳定性和连续性。

(四)强制性

政治制度是通过国家宪法和法律的形式正式颁布和强制实施的政治规则体系，对社会运行的作用和影响，无论在深度、广度和强度上，都是其他规范和制度所无法比拟的。正如马克思认为的那样，人们所奋斗的一切都与他们所追求的利益有关。社会现实中各种形式的矛盾和冲突往往指向利益。政治制度作为分配和调节社会利益的一种手段必须具有一定的强制性才能推行和实施并进而确保社会秩序的达成。从实践来看，世界各国的政治制度均是以国家为后盾，通过暴力机关强制实施的。同时，政治制度不仅依靠强力来维持，而且它产生的直接结果就是一种强制性的权力。社会中的政治斗争常常直接表现为争夺或控制强制性权力的斗争，间接表现为维护或增进某种利益的斗争。

四、政治制度的社会功能

(一)实现价值导向

社会运行的价值追求与社会成员秉承的价值观念协调一致是社会实现良性运行与协调发展的前提条件。因此，制度的设计者往往将社会所倡导的价值观念内植于规则体系之中，并通过制度的实施引导和影响社会成员价值观念的形成和改变。可以说，任何具体的社会制度都体现着特定的价值取向，并通过自身的价值取向，来引导社会成员作出符合社会运行价值目标的行为选择。政治制度就蕴涵着制度设计者关于权力、地位和责任如何安排以及为何如此安排的一种价值取向。政治制度的确立意味着它为社会确立了一个基本价值的目标框架，经济制度、教育制度、文化制度等社会制度的制定要符合政治制度所确立的价值目标，一切合法的政治行为均应在这个基本价值的目标框架下进行。但当外部环境发生变化时，政治制度的价值导向必须进行适当的调整，以适应这种变化。

(二)促进社会整合

社会整合是通过社会利益的协调与调整，促使社会个体或群体结合成为社会生活共同体的过程。其目的在于“既能够使社会维持其作为社会系统的完整性，又能够使社会进入更高级的适应能力”。^[8]显然，任何社会都需要一系列的整合机制才能防止分裂，维持生存，获得发展。社会整合分为自下而上的整合和自上而下的整合两种，前者是一种微观社会的整合过程，后者是一种宏观社会的整合过程。政治制度作为自上而下的整合机制之一，一方面通过意识形态的宣传教育争取社会公众的心理认同和自觉支持，另一方面采取强制性手段削弱背离或挑战现存政治制度的社会力量，最终将社会成员的行为以及互相冲突的各种社会政治力量整合在一个统一的体制和秩序之中，使冲突和合作得以平衡。在阶级社会中，没有强有力的政治制度，实现社会整合近乎一种幻影。

(三)引导社会变迁

社会变迁是指在某一个社会阶段由于它的社会生产力和生产关系等多种因素的矛盾运动而引起的社会结构和社会过程的量变或质变，包括进步的社会变迁和倒退的社会变迁。环境、人口、经济、科技、观念、制度等都是影响社会变迁的因素，其中制度在社会变迁中的影响和作用尤为重要。政治制度以其特有的结构形式和功能影响、制约其他社会制度发挥作用的程度和范围，并对于人们的价值观念、人际关系、生活方式等产生深刻的影响。马克思主义经典理论认为，政治制度作为上层建筑既可为社会经济发展提供良好的外部环境，也可能束缚或制约社会经济的发展。可以说，政治制度的性质、效能在很大程度上决定了社会变迁的方向、速度和进程。从世界各国的发展实践来看，一国的政治制度合理与否直接影响到该国经济社会发展的速度和进程。比较政治学对此作了大量的研究。