教育政策的内容

三、教育政策的内容

接下来，我们再来讨论有关教育政策的内容问题。就现代社会而言，构成教育政策内容的大致可分为四个部分：教育内容、教师、教育制度、教育行政。

无疑，上述四个方面的内容就其本身而言，都具有相对独立的研究领域和研究方法，但把它们作为教育政策的内容来看，其目的是讨论存在于这些内容之中的政治与权力等的因素。关于教育内容，它无疑是教育政策中最重要的载体，同时也是教育政策制定以后得以检验的重要部分。一般来说，它又指的是教育活动中传授给学生的知识技能、思想观点以及行为习惯等。从广义上讲，凡是可以对受教育者产生影响的都可以作为教育内容。

教育内容之所以成为教育政策的重要对象，是因为教育内容具有明确的目的性、充分的预定性、严密的逻辑性和高度的科学性。教育内容一般受生产力及科技水平、社会及政治经济、文化及历史传统、受教育者的身心发展及规律等因素的制约，而这些因素在很大程度上也对教育政策的制定过程产生非常大的影响。教育内容的核心部分是课程，国家权力的意志必然要全部或者部分地体现在课程之中，以适应培养合乎于本阶级需要的“接班人”。国家或者统治阶级为了确保课程体现自身的政治意志，就必然会在课程的制定过程中运用权威的力量来对参与编写的人员进行筛选，包括内容的审定、最终的出版发行等，都必须在政治权力的监控之下才得以完成。因此，课程必然成为教育政策的重要内容，指的就是课程的政治性与思想性必须符合教育政策内容的需要。

教师的重要性来源于对学生学习的影响及人生的导航。因此提高教师质量亦是教育政策的重要目标之一。由于教师直接起到影响学生的作用，因此教师也应该直接成为政治权力的忠实代言人。从各国教师经费的发放来看就知道，绝大部分国家的教师经费都是从国家财政支出的，因此作为国家教育政策的支持者和实行者，教师应是第一人选，与此同时，教师的学习、训练、培训等亦应该纳入教育政策的研究范畴。

教育制度也是教育政策的内容之一，尽管两者都是教育的“衍生物”，但在科学研究上，它们有着严格的区分和定义。

所谓制度，指的是社会中单个人应该遵循的一整套行为规则的总称。更直接的定义来自于美国的经济学家道格拉斯·诺思（Douglass C.North），他认为：“制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更准确地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。”^[22]在诺思的定义中，制度是一个经济学意义上的概念，但同时，他又把它与规则、要求和行为规范联系在一起。因此，也有学者认为制度是各种具体存在的行为规则和规范的综合体。由此分析，政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，亦自然离不开制度框架。既然政策从属于制度并受制度制约，而制度安排又必然在一定的政治秩序之中形成，因此政策的基本功能亦可理解为是为了把政治权力的秩序具体化，并在实现过程中不断地寻求完善与健全。

具体到教育制度，它指的又是一个国家各级各类教育机构有机构成的总体及其正常运行所需的各种规范或规定的总和。它包含有学前教育机构、学校教育机构、业余教育机构、社会教育机构等，还包括各机构之间的组织关系、各机构的任务及组织管理等。它的设立主体是国家，也是国家教育方针在制度层面的体现。教育制度和教育政策的关系是既相互独立又具有一定的内在联系，两者都受控于国家的政治权力，都是官僚机构为了维护自身集团的利益而实施的手段和策略。因此，对于教育制度的研究，必将深化对于教育政策性质的了解。

用同样的方法也可以来探讨教育政策和教育行政的关系，首先关于行政的性质，一般认为，行政有具体和抽象之分，具体行政是指国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员等。而具体行政行为又指在行政管理活动中行政机关行使的行政职权，即针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为可以包括：行政处罚、行政检查、行政许可、行政强制执行等。而抽象行政则是指行政主体制定发布普遍性行为规则的行为。行政主体实施抽象行政行为的结果，就是导致行政法规的出台。按照不同的分类标准，行政行为又包括羁束行为、自由裁量行为、要式行政行为、不要式行政行为等。

从以上的分析中，我们即可将教育行政定义为“国家对教育的管理”。^[23]尽管这个定义看似简单，但这样的理解不仅体现了国家层面的宏观教育管理观，而且也体现了广义范围的大教育观，即把教育事业看成是整个国家的事业，把管理教育看作是国家的重要职能之一，并把教育政策看作是解决教育问题的具体手段，由此确立教育在国家发展中的战略地位。

教育行政与教育政策亦有着极为重要的关系，其意义如下：

首先，教育行政是为制定教育政策服务的，教育政策的制定、实施、实现均要靠国家教育行政的支持和推动。换言之，教育政策的制定要依靠教育行政。因为教育政策的社会属性决定了其必须依据本国的教育实际情况和社会发展战略，在一定时期内对国家教育事业的发展方向、速度和规模做出一定的规划。所以教育政策的制定、实施都需要依靠教育行政，否则就变成了一纸空文。其次，教育政策对教育行政还起到协调和控制的作用。这是因为教育政策在国家教育管理活动中能起到协调和平衡各种教育关系以及约束和规范人们行为的作用。教育事业是一个庞大的系统工程，组成这个系统的各个要素之间，例如初等教育与中等教育之间、中等教育与高等教育之间就存在着衔接和沟通的关系，这些都需要通过一定的机制来进行协调。除此之外，为了解决一些教育问题或为了预防某一问题的出现，则也正是教育政策出台之本质所在，而教育政策的这种特性就是通常人们所说的控制作用。在实施国家教育管理的活动中，教育政策的协调和控制作用非常重要。历史和现实都表明，教育行政的实施往往不是一帆风顺的，更不是万能的。执行教育行政行为的人员的思想和行为亦在很大程度上左右了教育事业的发展方向和效率，而为了防范和纠正不良教育行政行为的出现，就必须依靠教育政策的约束功能，发挥教育政策的协调和控制作用。

简而言之，两者的关系既有联系又有区别，它们之间相辅相成，以共同协调的作用保证了教育事业的健康发展。

通过以上分析，我们可以看出，教育内容和教育政策之间的关系又与社会的历史环境和现状有关，并随后者的变革而不断发生变化。回顾历史，我们可以清醒地认识，教育之所以成为政治权力的重要对象，是因为教育具有以下三个重要机能：

（1）教育具有形成人的一定水准的知识和道德的能力，能满足社会生产对劳动力养成的需要。

（2）教育能在某种程度上满足国家培养优秀人才的要求，并为此作出贡献。

（3）教育还能起到维持社会安定、增强公民意识、培养合格公民的功效。

由于教育具有上述重要的功能，政治形势和统治阶级对人才培养的需要使得教育与意识形态的关系有时非常密切，如“文化大革命”时期的教育；而有时教育又与科学技术的关系紧密相连，如改革开放时期的教育。简言之，教育政策的内容并不限于抽象的形式，它必定与一定的政治状况、国家需要及社会期待等实质性的东西联系在一起。