财政体制概述

第一节　　财政体制概述

一、财政体制的含义

财政体制就是指国家在中央和地方各级政府之间划分财政收支管理权和支配权的一项根本制度。现代财政体制主要包括以下4个方面:

(一)财政管理的层次、结构和机构设置

财政管理是对财政收入和财政支出活动的管理，财政体制首先与政府层次和结构相关。但是，财政体制与政府体制并不等同。政府体制在很大程度上依赖历史习惯和传统建制，要考虑政治稳定和控制;而财政体制一方面要依赖政治体制和政府结构，另一方面就是要考虑财政活动的效率和财政委托代理的有效性。因此，确立财政管理的层次、结构和机构成为财政体制的基本内容。

(二)各级财政的职责划分

各级财政的职责是指各个层次的财政机构的职能和责任，是各级财政应履行的任务。一般来说，各级财政的基本职能是提供相应的地理范围内全体居民和公众所需要的公共产品和公共服务。根据马斯格雷夫的理论，财政职能可以划分为三类:资源配置、收入分配和经济稳定。显然，在不同的地理范围内，由于公共产品和公共服务、资源配置、收入分配和经济发展的状况不同，各级财政的具体职能是不同的。各个层次财政职能和任务的划分和确定是财政体制的重要内容。

(三)各级财政的收支划分

各级财政的收入和支出的划分是各级财政履行其职能的报纸和基本条件。但是，各级财政收入和支出与其职能范围不是完全的一一对应关系，它取决于运用财政收入和财政支出手段去履行职能的方式、方法、技术以及人员的工作效率。因此，只能根据确定的职能和现在的职责与财政收支关系来大致划分各级财政之间的收支权限。这也就决定各级财政之间相互协调也是十分必要的补充。即使赋予各级财政充分的财政收支自主权，由于客观经济和地理条件的限制，各级财政也很难独立完成自己的职责。

(四)各级财政之间的财政转移支付制度

财政转移支付制度是各级财政之间相互协调的体现，它包括中央财政与地方财政之间的转移支付，也包括各级地方财政之间的转移支付。各级财政之间发生转移支付主要是由于一些层级的财政收支状况与应完成的职能之间出现了差距，这就需要上级政府或同级其他政府财政给予资助。所以，根据有关各级财政之间的转移支付的原则、标准、判断、程序所作出的规范和制度安排，就是转移支付制度。

二、财政体制的类型

从发达国家的财政体制看，财政体制可以划分为两种类型:财政联邦制模式和财政单一制模式。

(一)财政联邦制模式

联邦制是一种国家政治体制，它通过在宪法中对中央(联邦)与地方(州、省)之间的分权界定，将统一性和特殊性结合起来。在联邦制国家，联邦政府与州政府之间的权力划分遵循“州余权主义”原则，即在宪法未指明或未列举的联邦权属之外，州有权立法和实施。联邦制下的中央和地方之间的权力关系有三个特点:①中央和地方在宪法规定的领域和范围内相对独立、平等，互不从属;②中央和地方均直接对人民行使权力，每个公民都隶属于两级政府;③中央和地方在宪法规定的事务上相互协调。美国经济学家奥茨对联邦制的定义是:“联邦制政府是一个既在集中也在分散层次上进行决策的公共部门。在这个部门中，各级政府作出的与公共服务供应有关的抉择，主要是由相应管辖区的居民，对这些需求决定的。⁽¹⁾”因此，与联邦制对应的财政体制，具有财权相对分散、联邦以下各级政府拥有较大的财政决策权、公共产品或服务的提供以地方配置为主、中央与地方实行以分权独立为基础的协调合作等特征。目前，美国、德国、加拿大、澳大利亚的财政体制属于财政联邦制模式。

(二)财政单一制模式

财政单一制模式是非联邦制国家所采用的财政体制。与政治体制一致，在单一制模式下，州(省)等地方财政接受中央财政的统一领导，根据中央财政的授权进行财政活动。一般来说，财政大政方针和主要规章制度等，由中央政府统一安排，地方在中央决策和授权范围内，行使财政权力。由于这种体制下地方享有的分权水平低、自主性小，故又称为中央集权型财政模式。目前，日本、英国、法国、意大利、西班牙等国都属于财政单一制模式。财政联邦制和单一制模式各有优点和不足。可将这两者财政模式的基本差优点和不足，归纳为表11－1所示。

表11－1　财政联邦制和单一制模式特征的比较

资料来源:王德祥.现代外国财政制度.武汉:武汉大学出版社，2005:292．

三、多级财政与政府职责

中央政府与地方政府之间的财政关系是财政制度中的一项重要内容。能否合理地划分中央政府与地方政府的支出权力与税收权力，能否合理地确定中央与地方之间的转移支付的办法，直接影响到各级政府财政收支的平衡、公共产品的数量与质量以及地区之间的均衡发展。

一般地说，任何一个国家的政府都由若干级次构成，比如美国、加拿大、澳大利亚等联邦制国家，政府往往由联邦政府(中央政府)、州(省)政府和地方政府三级组成，即使像英国这样单一制的国家，也存在着中央与地方两级政府。国家的每一级政府都有其特定的职能范围，表现在财政方面，就是每一级政府都有组织税收收入和安排公共支出的职能。发达国家一般依据职能原则和受益原则来划分中央与地方各级政府的职责。

(一)职能原则与多级财政

所谓职能原则就是指按照各级政府所执行的特定的职能或任务来分析财政工作的原则。一般来说，政府的各种职能并不是单纯地由中央政府来执行，而是要由各级政府单位共同执行。这样，就是首先确定各级政府单位的职能，把特定的职能或任务分派给能最好地执行它的政府单位，然后再根据各级政府单位行使其职能的物质需要，相应地划分财政管理权限，为各级政府单位行使其职能提供物质保证。

目前，发达国家财政的主要职能包括资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。多数西方财政经济学者认为，财政职能中的稳定职能应由中央政府来执行。也就是说，当市场机制不能实现充分就业和物价水平的稳定时，政府可以运用财政和货币政策来实现经济稳定和经济增长。经济稳定一般要求充分就业和稳定的物价水平，经济增长意味着按人口平均的实际收入不断增加。要实现这些目标，就要控制货币量的供给和保持合理的国家预算规模及结构，而这些任务只能由中央政府机构来完成，即由中央政府制定相应的财政政策，确定合理的支出结构，同时，要由中央银行来控制货币供给，从而才能保证经济稳定和持续发展;此外，分配职能也主要由中央政府来执行。这里所说的分配职能是指政府通过税收的转移性支出，分配和再分配个人和家庭的收入，实现社会公平。如果在全国范围内实现公平分配，就需要把高收入个人或家庭的一部分收入再分配给低收入的个人或家庭，这就要制订相应的税收和支出方案。而这种分配和再分配方案的制订权和实施权，必须由中央政府来掌握，才能避免不同地区间的不公平分配，才能避免个人与企业间的不必要迁移，也才能保证不同地区的文教、卫生等社会事业的共同发展;最后，资源配置一般认为由地方政府来执行。因为资源配置主要是指政府通过确定管辖区，制订计划和决策，实现各种资源的最佳配置和利用，以实现最大的社会经济效益。这些职能具体包括城市维护与建设、地方交通运输以及其他基础设施等。因此，只有交给地方政府来管理才可能更好地发挥资源配置的职能，提高资源的利用效果。

(二)受益原则与多级财政

我们知道，公共产品可以供所有的人享用，但这并不是说可以把全世界的人或一个国家的全部人都包括在内。许多公共产品的享用都受到区域性的限制。一般来说，有些公共产品的受益范围是全国性的，比如国防、太空计划、外交等，因此，这种公共产品应由中央政府提供;有些公共产品的受益范围是地方性的，比如，路灯照明、治安警察和消防等，则该类公共产品须由地方政府提供。

为了明确受益范围与职责间的关系。假定某个人要获得某种产品，受益人是其自己，那么，就要由这个人自己来筹集资金，支出费用，独享其获得的利益，这实际上属于私人产品。如果若干个家庭要获得某种公共产品，受益人是这些若干个家庭，那么，就可以有一个适当的组织形式，比如集体合作的形式，来组织投资和消费，而获得利益的是付出了一定代价的若干个家庭。假如有100个家庭都希望得到一个娱乐设施——公园，那就要通过集体合作的组织形式，由这100个家庭参加这个公园的投资。这种组织形式一般可以是社会区内的，可以由政府组织，也可能是自愿的。但可以肯定的是，这种产品的受益范围已经超过了单个家庭。如果提供的公共产品中同时加上消防管理，那就会使更多的人受益，就需要有一个专门的政府单位，在受益的范围内筹集资金并提供公共产品。

四、多级政府财政收支责任划分

(一)财政支出划分一般规则

政府间支出责任划分受政治、历史、文化等特定国情因素影响，具体项目划分上不存在统一的模式，但通常遵循如下原则:①适宜性原则。政府各项职能的本质属性天然决定了其在各级政府间的最适配置。国防、外交等与国家利益密切相关，受益范围惠及全民的公共服务，应由中央负责;地方基础设施和消防等以特定区域居民为服务对象，受益范围限于某一区域的服务项目，则由相关地方政府负责。②效率原则。地方政府更了解辖区内居民需求，凡是由地方政府处理，其行政效率更高的事务归地方，反之则由中央负责。③法制规范原则。各级政府支出责任通过法律形式明确加以界定，同时，支出责任的调整应按照一定的法律程序，保持稳定性、规范性。

(二)西方国家的典型做法

1.事权划分方式

市场经济国家的事权划分方式可归为以下三类:一是中央列举法。由宪法等法律单独列举中央或联邦政府的事权，地方概括剩余事权。按照这一划分方式，地方事权较多，代表国家如美国、日本。二是共同列举法。法律同时列举中央或联邦事权与地方事权，如有未列举的事权发生时，依据事务属性确定其归属，代表国家如加拿大。三是中央推定法。法律列举地方事权，而未列举的事权推定属于中央。即地方列举，中央概括，故中央事权较多。代表国家如南非。

表11－2　西方国家的事权划分

续表11－2

2.具体划分实践

从成熟市场经济国家实践看，中央政府主要承担国防、外交、国际贸易、货币、全国性立法和司法等事务;交通、教育、卫生、治安、消防、社会福利等的大部分为地方政府职责。不同国家之间的区别主要在于中央政府介入地方事权的范围与程度。

表11－3　部分西方国家基本公共服务职责划分情况

(三)财政收入划分一般规则

税种属性是决定政府间收入划分的主要标准。西方国家一般遵循以下具体原则:①集权原则。无论是联邦制国家，还是单一制国家，为了保持政策的统一性与社会稳定，维护中央政府权威，一般都在政府间初次分配中集中较多的财力，将收入份额较大的主体税种划归中央政府。②效率原则。对于一些流动性较强的收入，作为中央政府收入，不仅征管较为简便，而且不易流失;一些流动性不强的收入如以土地为课税对象的收入，地方政府较为了解税基等基本信息，同时税基流动性差，收入相对稳定，划归地方政府易于操作，征税效率较高。③恰当原则。为了有效实施宏观调控，对于一些调控功能较强的税种通常作为中央政府收入，对于体现国家主权的收入如关税等，不宜作为地方收入或实行中央地方分享。④收益与负担对等原则。对于收益与负担直接对应的收入如使用费等，一般作为地方政府收入。

(四)中央与地方收入划分办法

从西方国家具体实践看，日本、英国等单一制国家通常将增值税、个人所得税、公司所得税等大宗税种作为中央收入，中央收入比重相对较高;德国、美国等联邦制国家一般将所得税纳入联邦与州等地方政府的共享范围，财力集中水平略低于单一制国家。另外，各国普遍将财产税、车辆税、销售税等作为地方政府收入。

表11－4　西方国家中央与地方收入划分办法