行政主体概述

第一节　行政主体概述

一、行政主体的界定

行政主体是一个学理概念，而不是一个法律概念。在行政管理活动中，始终处于主动地位的是行政主体。⁽¹⁾在我国，行政主体是一个外来词。20世纪80年代末，法国、日本等国的行政主体概念被我国学者引入，随后发展成为我国行政法学的一个核心概念。

行政主体理论源自于法国，随后流行于包括日本、德国在内的大陆法系国家。“大陆法系国家其法制之基本架构，即仍建立在公法和私法二元化基础上”。所谓公法人就是“根据公法规定而成立的法人，以公共事业为成立目的。”⁽²⁾在法国，法律承认三种行政主体:国家，最主要的行政主体;地方团体，地方性行政事务的管理者;公务法人，为实施某种专门公务而成立的具有独立人格的公共设施和公共机构。⁽³⁾日本的行政主体包括:国家，指中央政府;地方公共团体，指都道府县及市町村;其他行政主体，包括由公共资金投资设立的具有财团性质的团体和由利害人组成的具有社团性质的团体，即营造物法人和公共组合。营造物法人也被称为“公务法人”或“公共机构”，⁽⁴⁾法国学者称其为“公立公益机构”，⁽⁵⁾我国学者也称之为“公务法人”或“公共机构”。⁽⁶⁾法、日等国行政主体理论立足于一种分权与自治的制度背景之上，这样就以完全的权利能力作为行政主体的本质属性。行政主体分类的目的在于确认哪一种公务归国家、哪类主体履行对该公务的执行和提供更为有利，而不在于行政诉讼的被告如何确认等程序事项和最终的行政责任由哪个机关承担。

与法、日等国的行政主体理论迥然不同的是，我国引入行政主体概念的目的在于确定行政诉讼的被告。我国学者关于行政主体的界定也基本上是围绕这一目的进行的。如“行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织”，⁽⁷⁾“行政主体是指依法拥有国家行政职权，代表国家以自己名义进行管理并参加行政诉讼的行政机关或法律法规授权的组织”，⁽⁸⁾“行政主体是指享有国家行政职权，可以以自己的名义实施行政行为并能够独立承担其法律效果的组织”，⁽⁹⁾“行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织”⁽¹⁰⁾等。

我国行政主体理论经过10多年的发展，其核心内容并没有发生实质性的变化。就行政主体的种类而言，我国学者的认识也基本一致。然而近些年来，随着我国社会不断发展，社会结构逐步发生深刻变化，承担一定公共行政职能的非政府组织不断涌现，公共行政不再是单一的国家行政，还包括非国家的公共组织的行政。因此，我国传统的行政主体理论已凸显不足，行政主体概念也需要与时俱进。基于此，我们认为，所谓行政主体，是指具有公共行政职能，能以自己的名义实施行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。根据这个定义，行政主体的成立必须具备以下四个要件:

1.行政主体是组织，不是个人。这是构成行政主体的形式要件。它区别于作为人类独立生命体存在的个体。组织是人类社会活动的最基本的形式，如国家、机关、政党、学校、企业单位、事业单位等。行政主体也是一种组织，尽管行政管理活动的开展是由其内部的个人具体操作的，但是，这种管理活动的开展是以组织的名义进行的，因此个人并不构成行政主体。

2.行政主体享有行政职权。行政主体必须具有“国家赋予的，运用国家强制力对公共利益进行维护和分配的权利”，⁽¹¹⁾这是构成行政主体的实质要件。只有依法享有行政职权的行政机关，才构成行政主体。行政主体依法享有行政职权可以基于两种途径:一是在行政主体成立时就享有。如行政机关，二是在成立时不享有行政职权的组织经过法定的授权而享有。如法律、法规、规章授权的组织。我国的行政主体主要是行政机关。

3.行政主体是能以自己的名义实施行政管理活动的组织。所谓以自己的名义实施行政管理活动，是指行政主体必须具有独立的法律人格，能独立地对外发布决定和命令，独立采取措施，独立参加行政复议和行政诉讼活动等。不能以自己的名义独立实施行政管理活动的组织不能成为行政主体，行政机关内部的各种机构即是这类组织。例如，治安处罚行为大多由公安局内的治安处(科)具体实施，但处罚书必须以公安局的名义作出，在治安行政诉讼中，出庭应诉的是公安局，而不是治安处，因为公安局内的治安处(科)不是行政主体，公安局才具有行政主体资格。再如，工商行政管理行为分别是由企业登记管理机构、市场管理机构等具体实施，但这些机构不是以自己的名义实施管理活动，如对某个企业颁发营业执照，对某个违法公民进行处罚等，都是以工商行政管理局的名义作出，因为工商行政管理局才享有行政主体资格。此外，受行政机关委托而执行某些行政管理任务的组织，如城市的治安联防等，由于不具有行政主体资格，也不能以自己的名义作出行政决定，而只能以委托机关的名义从事行政管理活动。

4.行政主体是能够承担其行为所产生法律责任的组织。一个组织是否能成为行政主体，还要看是否能承担行政行为所产生的责任，如果仅仅从事某项公务活动，但并不负担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体。例如，某个社会团体接受行政机关的委托从事公务活动，但该社会团体并不承担由此而产生的责任，其责任由委托行政机关来承担。因此，受委托的社会团体尽管在从事公务活动，但并非行政主体。此外，某些组织虽然具有行政主体的资格，但它们不具有处理某项行政事务的职权，因而如果它接受某项委托，由其行为所产生的责任，仍然由委托的机关承担。行政主体的这一特征，使其区别于行政委托。在行政委托中，被委托组织的行为所产生的后果不是由其自身承担，而是由委托的行政机关来承担。

二、行政主体与相关概念的关系

行政主体与许多相关概念既有联系，又有区别。因此，在明确和掌握行政主体的概念和特征以后，还必须了解和明确行政主体和一些相关概念之间的关系。

1.行政主体和行政法主体。行政主体不同于行政法主体。行政法主体是指一切能够在行政法上享有权利和负担义务的主体，通常指的是行政法律关系的双方当事人，由行政主体和行政相对人构成。因此，行政法主体，除了行政主体以外，还包括在行政法上享有权利和担负义务的企事业单位和社会团体及公民，即通常所说的行政相对人，可见，行政法主体的范围要大于行政主体。两者的关系是，行政主体必定是行政法主体，但是行政法主体不限于行政主体，它还包括行政相对人。

2.行政主体和行政机关。国家行政机关是当然的行政主体，但是，不能把行政机关和行政主体简单地等同起来。这是因为，首先，在行政管理的实践活动中，行政机关并非是唯一的行政主体。行政机关以外的社会组织，如果得到法律、法规的授权，也能拥有一定的行政职权，享有与行政机关相同的法律地位，成为行政主体。例如，食品卫生管理中的卫生防疫站、渔业捕捞管理中的鱼政检查站，城市公共环境卫生管理中的市容监察组织等;其次，并非所有的行政机关都能成为行政主体，如某些政府临时设置的机关只负责管理内部的事务，或某项临时事务，并不对外行使职权，也不承担相应的责任，因此，不能成为行政主体;再次，行政机关并非在所有场合都能成为行政主体。行政机关可以以“机关法人”的身份从事民事活动而成为民事主体，如租用办公用房、购买办公用品等，这时，它不是行政主体。

3.行政主体与国家公务员。国家的行政管理活动虽然通过各个公务员的公务行为得以实现，但是，公务员并非行政主体，不能将行政主体等同于国家公务员。这是因为，公务员所实施的公务行为不是以自己的名义而是以国家的名义进行的，公务员只是具体的操作者;因公务员的公务行为而产生的法律后果，并不直接由公务员承担，而是由国家行政机关承担，如果公务员的公务行为有过错，则由行政机关先行承担后，再根据公务员的个人过错程度追究其责任或行使追偿权。公务员同国家行政机关的关系，是一种职务上的委托关系。因此，公务员不是行政主体，而是行政机关的一个构成部分，隶属于国家行政机关。

三、行政主体的类型

在我国行政法学界，关于行政主体的类型也是众说纷纭。有的学者根据能否以自己的名义行使行政权，把行政主体分为名义主体、过渡主体与实际主体;⁽¹²⁾有的学者根据行政主体实施行政职权的范围，把行政主体分为内部行政主体和外部行政主体;⁽¹³⁾有的学者根据行政职权的层级范围把行政主体分为中央行政主体和地方行政主体、根据管辖的对象把行政主体分为地域性行政主体和公务性行政主体;⁽¹⁴⁾此外，还有学者根据行政行为把行政主体划分为单独行政主体与共同行政主体、以行政组织中派出关系的存在为基础将行政主体划分为本行政主体和派出行政主体⁽¹⁵⁾等。

然而，无论行政主体作何种分类，我国学者同时普遍将行政主体分为两类，即国家行政机关和法律、法规授权的组织。如果按学理上的分类，根据行政职权的来源不同，可以把行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。国家行政机关是职权性行政主体，被授权的组织是授权性行政主体。将行政主体分为职权性行政主体和授权性行政主体也是有法律依据的。根据《行政诉讼法》第25条的规定，我国的行政主体分为行政机关和法律、法规授权的组织，即职权性行政主体和授权性行政主体。

职权性行政主体是指依据宪法和组织法的规定，在其成立时即享有行政职权的行政主体，从中央到地方各级国家行政机关就属于这一类行政主体。职权性行政主体是最重要的一类行政主体。授权性行政主体是指在成立时不具有行政职权，而是经过有权机关的授权获得行政职权的行政主体，主要是法律、法规、规章授权的组织。职权性行政主体和授权性行政主体的主要区别有:

第一，依据法律不同。获得职权性行政主体资格的法律依据，是宪法和有关组织法;获得授权性行政主体资格的法律依据，是宪法和有关组织法以外的单项法律、法规。

第二，组织性质不同。成为职权性行政主体的组织是行政机关;成为授权性行政主体的组织，是行政机关以外的社会组织。其中例外的情况是，有时某些行政机关的内部机构属授权性行政主体。

第三，职权范围不同。职权性行政主体行使行政职权的范围要大于授权性行政主体。它包含两层含义:其一，职权性行政主体行使职权的范围是综合性的或某一类型的，如地方各级人民政府就本行政区域内的各项行政事务行使管辖权，工商行政管理机关对涉及所有工商管理的行政事务享有管辖权。而授权性行政主体行使职权的范围是专项的、单一的，如商标评审委员会只行使商标评审有关的职权，市容监督组织只负责对市容环境卫生进行管理。其二，职权性行政主体行使的行政职权，尽管有时并无单项法律、法规设定的具体标准，但是，只要符合宪法和有关组织法确定的职权范围，仍然属于合法，如行政立法中的职权立法。但是，授权性行政主体行使职权，必须严格按照授权的法律和法规所确定的职权范围及其具体标准，否则，即构成违法。