公共财政体制

第四节　公共财政体制

公共财政体制就是国家管理、规范财政分配关系，划分各财政主体之间财政管理权限及确立预算组织原则的基本制度。

一、中国公共财政体制框架

（一）改革开放之后到1994年之前的中央、地方财政体制

新中国成立以来，我国中央与地方的财政管理体制虽经多次变化，但从总体上说，是一种以统收统支为基本特征的财政体制。所谓统收统支的财政管理体制，就是地方组织的财政收入统一上缴中央，地方的财政支出统一由中央拨付的高度集中的预算管理体制。

统收统支的财政管理体制，是高度集中的社会主义计划经济体制的客观要求和必然产物。一方面它有利于在特定情况下集中国家财力，新建大中型建设项目，统筹安排全国财力，实现财政收支平衡，在奠定中国社会主义工业化的物质技术基础过程中发挥了重要作用。但另一方面，财权的过于集中，地方财政收支不挂钩，则既不利于调动地方政府当家理财的积极性和主动性，也因中央统得过多、管得过死、缺乏弹性，而不利于财政在国民经济管理中宏观调控功能的有效发挥。正因如此，这种体制在1979年以后成了中国经济体制改革的主要对象。

1979年以后的中央财政体制改革，针对统收统支体制所存在的主要弊端，对中央、地方的财政分配关系进行了多次改革，但总的说来，基本上实行的是一种地方财政包干体制。这种体制，就预算调整的方法看，主要采取了比例分成法、基数法、因素（计分）法等几种形式或办法。

从总体上讲，改革以后到1994年之前，我们曾对中央与地方的财政体制进行了多次程度不等的改革，最后在全国绝大多数地区实行了不同形式的分级财政包干、自求平衡的体制，统称分级包干体制或“分灶吃饭”体制。它的突出优点是，明确划分中央财政与地方财政的收支范围，合理确定收入、支出基数和调剂分成比例。在改革前期，即在各方面的改革环境不甚具备的条件下，这也许是一种虽不理想但确实又是一种现实的、过渡性的改革选择。

从改革的性质、深度及改革目标的距离来看，这一时期的改革可以说均属于浅层次的改革，主要是在预算调节方法上作了某些调整，对财政事权和职能方面的基础性改革触动不大，就是说，这一时期主要是通过预算方法的改革来调整集权与分权的关系，因而其改革效果就是有限的。

从实践效果看，财政包干体制打破了旧体制财权、财力高度集中的状况，扩大了地方的财权和财力，调动了地方当家理财的积极性和主动性，致使我国财政收入和支出的规模逐年增加，保证了国民经济发展的基本需要，支持和促进了其他方面的改革进程。然而，随着社会主义市场经济体制改革总体目标的确立，随着市场在资源配置中的作用的不断扩大，财政包干体制的弊端日益明显，与发展社会主义市场经济的矛盾亦越来越突出，致使尽快消除这些弊端，加快改革财政包干体制的问题就提上了重要的改革议程。

总的来说，财政包干体制的主要弊端，大致表现在以下三个方面。

首先，财政包干办法使国家财力偏于分散，制约了财政收入特别是中央财政收入的合理有效增长，从而使中央政府的宏观调控能力因缺乏必要的财力保障而趋于弱化。

第二，财政包干制助长各地区经济封锁和重复建设，影响全国统一市场的形成和产业结构的优化。

第三，财政包干办法种类繁多，又不尽规范，不能较好地体现效率优先、兼顾公平的要求和原则。

（二）中国的分税制改革

正是鉴于财政包干体制的上述弊端，按照建立社会主义市场经济的基本要求和上述的财政体制改革原则，1994年开始了以分税制为目标模式的中国财政体制大改革。

简单地说，分税制就是在划分事权的基础上，按税种划分中央、地方财政收入的一种财政管理体制。这是一种与市场经济相联系的政府间收入分配体制，是按照国际上通行的市场经济原则和公共财政理论而建立起来的。

1.分税制的基本特点

第一，在各级政府的收入划分上，以分级分税为特征。第二，把各级政府的事权作为划分各级财政支出范围的基本标准。第三，把中央对地方进行规范化的转移支付作为平衡各级财政预算的重要手段。第四，在上述基础上，中央与地方预算分立、自求平衡。

2.分税制改革的主要内容

（1）中央、地方的支出划分。根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，国防费，武警费，外交和外援支出，中央级行政管理费，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出、公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

（2）中央与地方的收入划分。根据中央和地方的事权、按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收收入。

（3）中央财政对地方税收返还数额的确定。中央财政对地方税收返还数额以1993年基期年核定。按照1993年地方实际税收以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方上划的净收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每综上1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1994年上划中央收入达不到1993年基数的，相应扣减税收返还基数。

（4）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，实施分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间以后，再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数及核定递增率，每年递增上解。

二、当前我国公共财政体制存在的主要问题

从上述中可以看出，在经济体制转轨的背景下，中国为适应市场经济发展要求而实施的公共财政建设，也是经历了一个渐进的转型过程，到1998年明确提出建立公共财政目标以后，公共财政建设步伐明显加快。然而，公共财政是一个历史的、动态的演进过程，完善中国公共财政体制将是一项长期的任务。

进入21世纪，我国的社会经济形势发生了重大变化，国家经济发展和科学技术水平的不断提高，经济的短缺状况已经得到了根本性改善，市场经济体制已经基本确立并且不断完善，市场竞争已经成为普遍现象，市场机制也已经成为调节社会经济运行的主导力量。民间的市场主体大量增加，民间的投资力量达到一个相当的高度，基本上能够承担起竞争领域的投资任务。与这种变化相适应，国家财政的生产性投资比重减少，退出了许多市场竞争领域，“投资型财政”的特征越来越淡。与此同时，在国家财政支出中，用于“公正”“安全”和社会福利性的公共物品支出比重在不断提高，间接体现的公共性财政逐渐减少和降低，直接体现的公共性财政逐渐增多和提高。

与此同时，在我国社会经济发展中，市场经济的缺陷以及由此导致的一系列社会问题日益严重，迫切需要按照市场经济的要求改革国家财政体制，调整财政提供的社会公共物品结构，把社会保障列入国家财政的主要职能。从现实来看，必须承认，目前我国财政的运作方式已经不能适应社会经济发展形势的变化和要求，已经不能更好地体现公共财政的本质。同其他领域的改革相比，我国公共财政体制的改革明显滞后。这主要表现在两个方面：

一方面，我国的经济实力和市场经济体制建设取得了突破性进展，市场经济和市场机制已经成为社会经济运行的主导力量，民间力量基本上能够完成竞争领域的投资和私人物品的供给。但是，国家财政仍然在许多竞争性领域进行不合理的投资，特别是依靠行政垄断进行的经济生产性投资，不但效益低，而且也影响了市场的公正、公平竞争，从而影响了我国市场经济体制的建设和完善。

另一方面，随着我国社会主义市场经济体制的初步确立，市场缺陷所造成的外部负效应和贫富差距拉大及失业等各种社会问题也日益严重。在某些领域，“公正”“安全”问题已经严重影响了社会经济的稳定运行和健康发展，这种现象不但对“公正”“安全”等基本公共物品提出了更高的要求，而且迫切需要提供和增加社会保障、社会福利等方面的公共物品。但是，目前我国各级财政在这些方面的措施明显滞后，特别是地方政府，在处理“公正”“安全”问题时经常出现重大失误，地方财政在社会保障、社会福利等方面的支出严重不足，包括中央财政在内，用于社会保障、社会福利等方面的支出占财政支出的比重明显偏低，难以适应我国市场经济体制建设和全面建设小康社会的需要。因此，把社会保障列入我国财政的主要职能，尽快建立和完善我国的公共财政体制，应该是我国公共财政体制改革的重要方向。

三、当前公共财政体制的改革重点

（一）把社会保障列入国家财政的主要职能

在市场经济条件下，社会保障机制、收入分配的公平等社会性问题，无法由市场机制来自发调节，主要应该由政府财政解决，政府财政应该是公共性财政。目前，我国财政的职能基本上可概括为两大特点：一是“吃饭财政”，用于行政事业单位养人；二是“投资财政”，用于支撑经济增长。所谓满足社会公共需要，主要局限在保证国家安全、维护社会公共秩序、政治制度建设等上层建筑领域。在合理分配收入、社会保障等方面的职能和作用显得非常薄弱，而且财政在社会保障方面的政策大多属于临时性的措施，这种临时的措施，也存在不平等待遇问题。例如，20世纪90年代后期对下岗职工的救济，只有国有企业的下岗职工才能享受到“确保”待遇，集体和其他性质企业的下岗职工则不在“双保”之列。对国企下岗职工的“确保”资金来自企业、地方财政和中央财政，企业缴纳三分之一的“确保”资金，政府才能给下岗职工办理“下岗证”，有“下岗证”才能享受“确保”。因此，即使国企的实际下岗职工，因企业无力或不交规定的资金，而导致许多实际下岗职工拿不到“下岗证”和“确保”的生活费。所以，同是下岗职工，甚至同是国企下岗职工，得到的社会保障却不一样。国家财政用于抚恤和社会福利的支出比重不足2%，如果扣除救灾支出，则这一比重更低，而且，在20世纪90年代，这一比重还呈下降趋势。在经济短缺条件下，由于普遍性的贫困，居民对社会保障方面的要求不高，财政也无力进行社会保障方面的建设；在经济短缺状况有了根本性转变之后，一方面财政有能力进行方向性的职能调整，承担社会保障任务；另一方面，虽然居民收入水平和生活水平有了较大幅度的提高，但是，由于我国缺乏必要的社会保障机制，加上医疗保险、养老、住房、教育、劳动等方面的改革，在人口生育、养老、保险、教育、住房、医疗以及生活等许多方面，几乎完全由个人和家庭来承担，使居民的支出项目和数量增加，收入预期降低，收入及其增长的不确定性风险大大提高。这些因素使居民不得不从个人和家庭收入中拿出相当大的部分作为保险和保障性财富积累下来。所以，我们不能只看到收入水平的增长，还要看到收入的“漏出”；不能光看居民储蓄存款总额的庞大，还要看到在全部居民储蓄存款总额中的大部分属于少数人的不合理结构；不能只讲总体上达到小康水平，还要看到13亿这个庞大的人口基数要求的社会保障。因此，从现在开始，我国就应该按照满足公共需要的财政本质要求构建新的财政体制，建立健全我国政府财政系统的社会保障机制，以推动我国市场经济体制建设的顺利进行。同时，弥补我国财政职能上的缺陷和薄弱环节。

（二）加大地方税改革步伐，完善地方税体系

建立地方税体系，关键在于地方税基的选择和主体税种的设立。主体税种应具备以下特性：第一，课征于非流动性的生产要素，以免因地方税收竞争导致资源配置的效率损失。第二，所负担提供的公共品具有明显的受益区域和受益对象范围，可以有效地体现受益原则。第三，征收的社会经济效应具有明显区域性，可用作地方政府解决地方社会经济矛盾的手段。第四，税源比较零星分散，且具地区差别，征收难度较大，由地方政府征管更有效率。第五，税源稳定并具有适度弹性的税收。基于以上原则，应加大现行地方税的改革力度，建议现行的营业税、物业税、城市维护建设税可设置为主体税种。除此之外，契税、耕地占用税、资源税、车船使用税等也属于地方的主要税种。要做大、做强、做优地方主体税源，培育拓宽后续税源，稳固基础税源，形成主体多元、优势互补的税源体系，从而逐步提高地方税占地方财力中的比重，使公共财政成为政府有效提供公共服务的财力保障。

（三）建立满足农村公共需要的国家财政体制

长期以来，我国财政体制在对待农民和农村问题上，始终采取的是轻视甚至是歧视性的政策，对于经济基础薄弱、技术水平低、需要大力扶持的农业和农村经济以及大量处于贫困状态的农民，一方面，要征收包括农业税、农业特产税在内的农业各税另一方面，相对于大量的农村人口而言，用于农业的支出占财政支出的比重偏低，如果考虑农民上缴的农业各税，以及农民负担的所谓“提留”“统筹”等各种规费的因素，那么，用于农村的支出占国家财政支出的比重会更低。在国家财政用于农村的支出中，大部分是以支援农村生产和农林水利气象的名义，直接或间接转为这些部门的事业费，真正用于农民和农村的财政支出很少，而用来满足农村公共需要和农民生活保障的财政支出则更少。农村社会公共需要、社会公益事业、社会保障等方面的支出，基本上全部要由农民来直接负担。2002年以来，随着农业税的逐步取消和农村财税体制改革，虽然农民收入增长速度有所提高，但是，国家财政用于农村的支出比重偏低，特别是用于满足农村公共需要支出偏低的状况并没有根本性改变。

我国是一个拥有13亿人口的大国，其中大部分是农民。随着农业生产率的不断提高，大量的劳动力面临着没活干的失业状态，就业的压力和人口老龄化将会长期存在，农村居民在医疗卫生、文化体育、贫困人口的救济补贴等许多方面的社会保障机制严重缺乏。这种现状要求，一方面，政府必须解决农村大量人口就业和农村产业结构调整等问题，这就需要增加财政对农村的投资；另一方面，要尽快建立健全国家财政对农村的社会保障机制。由于农村在法制建设、组织管理、信息传播、农民文化水平等许多方面都处于落后状况，国家财政对农村的社会保障，特别是地方财政用于农村的社会保障资金，容易被挪用、挤占，因此，必须加强财政对农村社会保障的监督、检查，以保证农村社会保障机制的正常运行，促进农村社会经济秩序的稳定。

四、我国推进公共财政体制改革的措施

（一）加快政府管理体制改革，转变政府职能

政府职能与公共财政职能密不可分，政府职能是形成财政职能的前提，财政支出结构反映政府职能变化的过程。因此，建立公共财政体制实质上是政府职能在市场经济条件下转变的体现，它与政府的财政环境，政府的主导作用，各利益相互之间博弈的结果等诸多方面有很大的关系。

1.建立服务型政府机关建设的财政运行机制

推进政府职能转变，强化政府在公共服务中的主导作用和主体地位，根据社会性公共事权在经济发展、市场深化和体制变迁中的漂移动态，建立起系统的公共服务机制和协调有效的社会政策，引导财政通过收支结构、管理制度、体制设计对社会经济发展过程中既存的不合理、不科学进行矫正和弥补，以增强事权变化与财政保障能力之间的良性协调，切实履行公共财政提供公共产品和服务的首要职能。

一是要对政府职能给予合理的定位，政府只是“裁判员”，不是“运动员”，因此，政府职能在于立规则，当裁判，政府不应过多干预私人经济活动，而且要从私人经济领域退出来，为私人经济活动提供服务。二是合理界定政府（或财政）和市场的分工，明确政府在公共产品供给中的责任和义务。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，这就是市场要在政府宏观调控条件下对资源配置起基础性作用。因此，必须要从过去政府全面配置资源逐步转变为政府做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域。三是在政府和财政职能的导向上要收缩生产建设职能。从长远的发展观点看，地方政府要退出一般性的竞争性领域，把投资的重点转到非竞争性的基础设施、公用事业、公共工程等方面。那么中央政府对于竞争性领域应该是有限参与。但是它的方式采取更多的是参股方式，而不是政府简单地把所有的钱揽过来投入建设项目。

2.加强政府公共服务绩效管理

提高公共服务绩效是公共财政发展目标的合理导向。推进政府职能转变，必须树立以公共服务为中心的政府绩效观，建立健全科学的公共服务绩效评估体系，按经济与社会事业之间协调可持续发展原则，调整公共财政资源在经济与社会事业之间的配置结构，将推进各类基本公共服务平衡增长，提高公共部门效率。并通过规范的政府分工和问责机制，形成地区间和城乡间资源公平配置制度，健全公共服务供给的体制机制，形成可持续的财政支持体制，使财政资金运作更有效率。

（二）完善民主财政机制的建立

民主财政的范畴主要包括两层含义：一是用民主的、公共选择的方法来确定公共收支规模和类型，充分反映和满足居民的偏好，并对公共财政活动进行民主监督和民主管理，它反映的是政府和纳税人的关系问题；二是确保地方政府提供公共物品的优先性和自主性，及时满足居民的偏好，同时用民主的办法来界定政府体系内部的事权分工和财权配置问题，它反映的是政府间财政分工关系的问题。很显然，公共财政是财政体制的基础，民主财政是财政体制的核心和灵魂。如果公共财政体制没有建立起来，自然谈不上民主财政制度的建设，但是公共财政体制的建设应该与民主财政制度的建设统一起来，做到在建立公共财政的同时建立民主财政制度。为此一要建立基层政府财政民主机制。地方政府优先提供公共物品，并确保其在公共物品提供上的独立性、自主性，是民主财政的基本原则，但需要建立起公众参与管理、民主决策、民主监督的基层民主机制来匹配。二要建立公共产品分级分层供应机制。中央和地方各级政府应根据公民的实际需求来决定公共产品的供给，尽量避免中央和地方、地方上级和下级政府之间越级、交叉或重复供给公共产品，以提高供给效率。

（三）形成规范的公共选择机制

公共选择机制的核心是建立纳税人的偏好显示机制，目的是实现决策的科学化、民主化。目前，关键是要建立合理的公共物品偏好表露机制。中央和地方政府应根据公民的需求来供给公共物品，政府的决策应当体现人民的意愿和要求，因此，必须有一套把人民利益和要求由下而上及时进行传达的机制（偏好显示机制）必须有一套科学的制定决策的公共选择机制。只有充分了解了人民的偏好，重大决策让群众知情让群众讨论，让群众参与，政府的决策才会符合人民的利益和要求。尽管这种决策本身是对是错很难讲，可能正好相反的意见更合理。但是这样一个机制保证了尽可能地避免失误。因为大多数人的意见往往可避免大的失误，另外也体现大家公众的意愿。因此，公共选择机制实际上解决了一个合理决策的问题，尽可能避免失误的问题。为此，应尽快建立民主制度下的投票规则，开拓显示偏好的渠道，特别是要进一步完善各种听证会制度，强化新闻媒体的舆论监督功能，充分发挥各级政府信访部门的作用，调动各级人大代表、政协委员的积极性，从各个方面了解民意、倾听群众的意见，使社会公民对公共物品的偏好能够及时有效地传递到政府的决策部门，真正实现政府决策的民主化、科学化。

（四）建立财力与事权相匹配的财税体制

公共财政的建立要和财政分配秩序的合理化相结合，财政在有限财力的使用分配上，要掌握轻重缓急。

1.科学配置各级政府财力

从提高财政分配效率、实现财力重心下移的要求出发，必须改变现行以上级政府层层先确定收入比例为依据来划分政府收入的方法。要通过科学测算，合理界定全国县级政府履行基本行政和公共服务职能的最低财力保障标准，并以满足这一保障标准为依据划分中央与地方政府的收入。这样能够使大部分县乡政府在初次收入分配中就能够实现财政100%自给，即政府收入能力指数（标准收入和标准支出的比值）达到1。标准财力与实际财政能力之间的差距，通过上级财力性转移支付予以补助，并以省内财政困难面大小和县（市）间财政差异水平来作为确定省级财力配置的主要依据。

2.建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付模式

要以缩小制度性支出居主体地位，缩小自由裁量权的空间。清理和压缩现有的专项转移支付项目。属于下级支出责任范围内的事务，上级不安排专款；取消现有专款中名不副实和过时的项目，整合重复交叉的项目。对保留的专项资金按“保存量，调增量”做法，一定五年不变，增量部分集中起来用于对下一级转移支付补助。这方面的做法可以参考福建省的集中增量资金办大事的经验。

一是要改变过去直接拨款方式为按绩效拨款方式。这是绩效财政的本质要求，也是提高财政资金使用效率的有效举措。二是要改变过去直接投资模式为间接投资模式。过去支持一个建设项目、公共工程，都是百分之百把钱投进去，不仅浪费了资金，而且滋生了腐败。因此，今后如有些公共工程，可以采取BOT、TOT的方式。三是在预算编制和执行中应更多地采用零基预算、绩效预算等科学方法，提高预算的科学性和准确性。