公共财政体制创新与行政效率提升的主要举措

二、公共财政体制创新与行政效率提升的主要举措

受国际国内宏观经济形势影响，上海传统产业，如制造业、纺织业、钢铁业、外贸业深受冲击。为突破传统产业发展瓶颈，寻找新的增长动力，2011年《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出：“十二五”时期上海将加快推进“四个率先”、实现“创新驱动”和“转型发展”的战略。宏观形势的变化以及发展战略的调整促使上海公共财政体制不能再延续原有的格局，而需要对公共财政体制进行改革与创新，激活经济效率提升的潜能。在国家的统一部署下，上海的公共财政体制不断创新，分别实行了个人住房房产税试点、营改增试点以及地方政府自行发债试点等。在地方制度上，上海又进一步完善转移支付力度、“乡财区（县）管”等体制政策创新。

（一）个人住房房产税试点

2006年以后，全国房地产市场迅猛复苏，地价、房价上涨势头凶猛，上海等一线城市房价涨幅巨大，偏离了商品住房的内在价值，引发了部分群众的意见，这引起了党和国家的关注。与此同时，国家相继出台大量政策抑制过快上涨的房价，个人住房房产税试点作为国家的财税政策储备之一得以出台。2010年12月8日国务院常务会议同意在上海、重庆进行个人住房征收房产税的试点改革。2011年1月27日，随着两市个人住房征收房产税试点实施方案的公布，试点也正式由此展开。

上海的个人住房房产税以对增量住房征税为主，扣除人均免税住房面积后作为起征点，按累进税率进行征税，征税范围为二套以上住房，且应税住房成交价低于上年度新建商品住房平均售价2倍的，税率减按0.4％计；其余应税房产的税率暂定为0.6％。

从试点一年多来的情况看，尽管个人住房房产税的开征暂时并未对政府税收产生多大影响，也暂时未对房地产市场价格起到明显抑制作用，但是不可否认的是，个人住房房产税试点作为公共财政体制的一个创新，其作用的基本机理仍然是用经济的手段来调控经济。随着试点方案的不断完善，必将对房地产市场预期产生影响。而作为公共财政政策的手段之一，个人住房房产税也将进一步优化资源的配置，提升市场效率。

（二）营业税改增增值税试点

“营改增”作为国家结构性减税的重大措施，总体而言，取得了政策预定的转型成效。2012年11月1日，继上海在全国率先实行“营改增”改革试点之后，全国将政策层面扩围的第四批启动试点省市，包括福建省、广东省等，预计在2012年底将逐步扩大到9个省（直辖市）、3个计划单列市，这些城市的经济总量、服务业增加值和税收收入超过全国半壁江山。^[8]“营改增”政策在全国层面的迅速铺开充分肯定了在上海试点的积极效果。

（三）地方政府自行发债试点

根据我国《预算法》的规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。近年来，我国各地经济高速发展，城镇化速度加快，地方财政刚性支出加大，地方经济发展所需财政资金与地方财政收入越来越成为一个矛盾。在这种情形下，为了在法律允许的范围内缓解该矛盾，经国务院批准，2011年在上海、浙江、广东、深圳四省市开展地方政府自行发债试点。上海被允许发行总额为71亿元的3年期与5年期债券。

从公共财政体制创新的视角看，上海地方政府自行发债让地方政府成为了负债的主体，有利于政府举债融资的阳光化。对公共财政体制来讲，地方政府的自行发债有利于强化预算硬约束的作用，让地方政府真正的践行公共财政的使命。

（四）进一步提升转移支付力度

财政的转移支付是实现基本公共服务均等化的基本措施，其功能可通过加大对个人与企业的转移支出，达到刺激个人消费与扶持产业政策的目标，从而改变初次分配的格局。2007年至2011年间，上海市对区县的转移支付分别为60亿元、121.1亿元、171.5亿元、200.6亿元、296亿元，总量达到849.2亿元。^[9]通过加强转移支付力度，全市各区县人均财力差异进一步减小，基本公共服务均等化功能进一步实现。

（五）“乡财区（县）管”

“乡财区（县）管”是指在现行法律法规框架下，由区县财政管理乡镇财政的一种财政管理方式。目的是通过加强与规范乡镇的财政管理，均衡保障乡镇的基本公共服务水平，缓解城乡差距。上海市依据2006年财政部出台的《关于进一步推进乡财县管工作的通知》，于2007年开始在4个区（县）试点实施“乡财区（县）管”，并于2010年扩展至全市80个乡镇试点。

通过采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、严控债务”等措施，加强上级财政扶持力度，有效地缓解了乡镇的财政困难，保障了乡镇的基本功能服务职能，梳理了“财权”与“事权”的关系，并且通过对乡镇财务的规范管理，摸清了乡镇的财务现状，建立了乡镇财政风险管理的制度，有效地规避了基层的财政风险。