公共财政体制创新的实践与探索

三、公共财政体制创新的实践与探索

现代财政学之父马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）在他的著作《财政学原理》（1959年）中，反驳了以往学者对政府在经济中发挥次要作用的观点，提出一种新的财政理论：政府可以通过财政活动达到资源配置、商品和服务的分配与宏观经济的稳定三种功能。在与多玛（Domar）教授的合著中又对公共财政制度设计提出了“风险共担、收益共享”的模式。遵循着这一理论，公共财政体制的创新离不开所属政治经济环境的影响，而公共财政体制创新所带来的结果也对经济效率产生变化，对产业结构调整与城乡二元结构调整产生了深远影响。

（一）公共财政优化产业结构

公共财政政策的目标是服务经济的健康持续发展。上海市紧紧围绕建设“四个中心”的国家战略，按照高端化、集约化、服务化，推动三、二、一产业融合发展，加快形成服务经济为主的产业结构，不断提升城市服务功能和产业能级。^[10]把公共财政政策创新的着力点放在服务经济上。上海推行的个人房产税改革试点以及营改增试点的目标，都是为了优化适合上海长远发展的财税体制，从财政体制的角度对产业结构进行科学引导，逐步放弃投资拉动经济增长的旧有模式，初步形成以内需促发展的新格局。据统计，2007年至2011年，固定资产投资增速从2007年的13.59％，降低至2011年的－4.71％，而居民消费支出从2007年的25099元上升至2011年的35439元。^[11]

从财政收入角度讲，上海加大结构性减税力度，大力扶持战略性新兴产业和重点行业发展，对科技创新型企业以及中小微型企业进行税收减免，促进产业结构合理平衡；从财政支出角度讲，上海重点支持“四个中心”建设，重点领域节能减排和中小企业融资等方面。尽管2007—2011年经历了国际金融危机、欧债危机及国内经济波动等，上海产业结构依然向着健康、稳健、合理的方向发展。上海第三产业占生产总值比重一直维持在50％以上，且总体上处于缓中有增阶段。从三次产业增速来看，第三产业增速除2010年低于第二产业的增速外，其余年份均高于第二产业增速。另外值得注意的一个现象是，2007—2011年上海市三次产业增幅总体处于下降趋势，甚至第一产业在2011年出现负增长。应该看到的是，这是上海为适应经济结构转型升级，优化产业发展模式，推动经济走上“创新驱动，转型发展”而主动采取的经济降速，目的是为了未来经济的持续、平稳、高效、优质的发展。

（二）公共财政缓解城乡二元结构

二元结构是指上海城乡之间固有的非均衡发展的二元结构，以及与之相关的城乡统筹问题。现在已经出现了研究微观个体福利、就业等问题的“新二元结构”。本章所指二元结构均为第一种定义。

上海的城乡二元结构是计划经济时代“重工轻农”思想和“重城市轻农村”发展战略的产物，改革开放以后，城市化倾向的社会经济政策进一步扩大了城乡之间的非均衡发展。上海通过运用公共财政创新手段，有效缓解城乡二元结构的问题，利用税收属地征管、地方税收分享的模式，通过加大转移支付力度，有效地保障了区县的财政支出，促进了公共财政均等化。2007年至2011年，市级对区县转移支付总量达到849.2亿元，年平均增长率约50％。通过转移支付，郊区县的基础设施更加完善，社区服务与管理水平提升明显，教育、医疗等民生支出大幅增加，街道职能向公共服务回归。

此外，通过“乡财区（县）管”的财政体制改革，首先增强了乡镇财务实力，让乡镇财力更加充实，公共财政支出更有保障；其次，强化了乡镇财务风险管理，使乡镇的财务管理更加透明。以2007年开始试点“乡财区（县）管”为例，金山、奉贤、南汇和崇明四个区县的首批12个试点乡镇在提高财政管理水平的同时，教育、卫生、社保、农业等公共财政支出平均增长33.5％。^[12]