公共财政覆盖农村的进展

一、公共财政覆盖农村的进展

（一）农村税费改革提出了公共财政覆盖农村的迫切性

从2000年起，我国开始进行农村税费制度的改革。2000～2003年，农村税费改革的主要内容是正税除费。2004年以后，改革的方向转变为降低农业税税率，并直至完全取消农业税。从2006年起，全国所有省份都取消了农业税，农民彻底告别了缴纳农业税的历史。与农村税费改革之前的1999年相比，2006年全国农民每年减轻负担约1250亿元，其中336亿元为农业税，714亿元为“三提五统”。按照8亿农民计算，农民人均大约减负140元。

农业税属于地方税，取消农业税直接减少了地方财政收入。为了解决县乡基层政府因农村税费而导致的收支缺口，中央和地方财政不断加大转移支付的支持力度。2003年中央财政转移支付305亿元、2004年510亿元、2005年662亿元。2006年中央财政转移支付增加到了782亿元，地方财政为252亿元，合计1034亿元。免除农民的税费以及政府财政投入的增加，使得国家与农民之间传统的“取予”格局发生了变化，公共财政的阳光开始照耀农村。另一方面，由于转移支付规模低于税费改革之前政府和村集体通过农业税、农业特产税、“三提五统”及摊派从农民那里获得的收入，基层政府财政的收支缺口很大。这就要求加快改革财政覆盖农村的步伐，继续调整国民收入的分配格局。否则，县乡政府可能通过多种途径提高预算外收入，而且难以保证农民平等享受基本的公共产品和服务。

（二）财政支农力度不断加大

近几年，财政资金在三农领域的投入数量明显提高。2003年、2004年和2005年，中央财政和国债建设资金用于“三农”的投入分别为2144亿元、2626亿元和2975亿元。2006年的投入预算达到了3397亿元。在财政手段支持、保护农民利益方面，我国实施了“三减免、三补贴”政策，即减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税，对种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴。2004年，中央财政安排粮食直补资金116亿元，2005年增加到132亿元，2006年又增加到了142亿元。2004年和2005年，中央财政累计投入良种补贴资金67.2亿元，农业机械购置补贴资金3.7亿元。此外，我国还实施了退耕还林（草）补贴政策。2003～2005年，中央财政安排资金828.9亿元，支持完成退耕还林（草）1.35亿亩，荒山荒地造林1.84亿亩；安排231.9亿元，支持保护了14亿亩天然林，营造林木0.62亿亩；安排森林生态效益补偿补助资金50亿元，支持保护重点公益林4亿亩。^[1]

（三）着力增加农村教育、卫生等社会事业以及农村社会保障领域的投入

近年来，我国政府提出了“统筹城乡社会经济发展”、“建设社会主义新农村”、“构建和谐社会”等一系列新的部署和发展思路。为了适应这一发展思路，我国政府财政支出安排中的“统筹发展”倾向逐步显现，明确提出了新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，同时在基本建设投资方面加大了对农村公共基础设施建设的投入。

1.农村义务教育经费保障机制取得实质性突破

在1995～1999年的5年间，我国农村中小学的生均经费中，财政预算外资金所占比重小学生年均196.66元，占生均经费的40%，中学生年均385.14元，占生均经费的45.3%。财政预算外资金主要包括杂费、农民集资和农民教育费附加三部分。由于政府不能筹集到充足的经费，只能向农民集资摊派和听任学校以杂费的名义收取学费（张晓山、崔红志，2001）。2000年，我国农村小学和初中教育经费中，政府拨款分别占66.0%和62.6%。到2004年，我国农村小学和初中教育总经费中，政府拨款分别达到了82.7%和76.6%，比2000年提高近17个百分点和14个百分点，比全国的平均数高出了7.8个百分点和13.8个百分点。这表明政府财政投入已经成为我国农村义务教育的主导性经费来源。

根据财政部2006年财政预算报告草案，从2006年至2010年，国家还将根据“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，按照“两年实现、三年巩固”的目标，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年西部地区12个省（区、市）已经实行了农村义务教育经费保障机制改革。中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平，并在全国范围内启动和实施农村义务教育阶段中小学校舍维修改造资金保障新机制。从2007年起，在全国农村实行免费义务教育。为此，全国财政2006年至2010年预计累计需新增农村义务教育经费2182亿元（不含教师调资因素），其中中央财政投入1258亿元，地方财政投入924亿元。免除学杂费后，平均每个小学生每年可减负约140元，初中生减负约180元。

2.以政府财政筹资为主体建立新型农村合作医疗制度

为了缓解农民看病的经济负担，我国从2003年开始进行以县为单位，建立新型农村合作医疗制度的试点。该制度的筹资办法是：农民每人每年缴纳10元，中央财政给予中西部地区参加新型农村合作医疗的农民每人每年10元的补助，地方政府的补助不低于10元，东部地区的政府补贴全部由地方财政承担。从2006年起，中央财政对中西部地区参加合作医疗农民的补助提高到20元，地方财政也相应提高补助标准，同时将中西部农业人口占多数的市辖区和东部部分省份困难地区的县（市）纳入中央财政补助范围。按照中央推进新型农村合作医疗的进展安排，2006年使全国试点县（市、区）数量达到全国县（市、区）总数的40%左右；2007年扩大到60%左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。

从实际进展情况看，目前新型农村合作医疗试点已经达到了计划目标。截止到2006年3月31日，全国开展试点的县（市、区）达到1369个，占全国应开展合作医疗县（市、区）总数的47.8%；覆盖农业人口4.74亿，占全国农业户口总人数的53%；参加合作医疗的人口为3.74亿，参合率为79.06%；不含中央财政补助在内的筹资总额为87.99亿元，其中来源于地方财政34.93亿，个人缴费48.11亿。^[2]

为了促进新型农村合作医疗的健康发展，我国还配套建立了农村医疗救助制度。到2005年年底，全国已经开展医疗救助的县（市、区）有347个，筹资总额13.5亿元，其中中央财政6.0亿元，省级财政1.4亿元，县市财政3.9亿元，各级彩票投入0.4亿元，社会捐助1.7亿元。农村医疗救助的瞄准对象主要是两类人群：一是农村贫困人口，二是虽然不属于贫困人口但因为医疗开支很大而导致沉重家庭负担的非贫困农户。就贫困农户而言，各地所采用的主要方式：一是减免人均10元钱的合作医疗费，二是实行二次补偿的办法，即对于在原有报销的基础上仍然难以承担自付医疗支出的家庭给予一定数额的报销。到2005年年底，全国新型农村合作医疗试点地区贫困人口中有64.1%参加了这一制度，其中多数得到了减免交纳人均10元的合作医疗费。^[3]

我国新型农村合作医疗制度虽然在制度设计上还存在着很多问题，保障水平也不高。但它是我国目前唯一面向农民的普惠性社会保障项目，标志着政府开始在农民的健康风险方面承担责任，公共财政覆盖农村的领域、范围扩大了。

3.农村五保供养纳入了财政保障的范围并且农村低保的覆盖面不断扩大

到2005年年底，全国共有1534个县（市、区）建立了农村低保制度，比2004年增加328个县（市、区）。有776.5万村民、384.5万户家庭得到了最低生活保障，分别比2004年增长59.1%和63.0%。在享受最低生活保障的农村家庭中，五保户46.5万户，占12.1%；困难户237.1万户，占61.7%；其他100.9万户，占26.2%。对没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，实施农村特困户救助制度，2005年农村共定期救济困难群众1024.3万人、612.2万户，其中：五保户260.7万户，占定期救济户的42.6%；其他人员134.9万户，占定期救济户的22%。^[4]

2006年国家修订了《农村五保供养工作条例》，把农村五保供养的资金来源从过去的乡统筹、村提留中筹集，修改为主要由财政保障。在中央和地方财政的关系上，明确规定了五保供养资金应在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这标志着农村五保供养由农民集体内部的互助共济向现代社会保障体制的历史性转变。根据最近几年的统计，农村五保户年平均保障水平在1千元左右，其中在敬老院集中供养的五保户的供养标准平均将近1600元。

（四）调整各级政府在农村公共物品和服务的支出责任

2001年，我国政府对农村义务教育管理体制进行了调整。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，要“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，由县级财政统筹解决教育资金的投入和使用。2005年，又进一步明确提出了由中央和地方共担的农村义务教育经费来源机制。

与农村教育体制在县乡之间的变动相似，由于乡镇财政的困难，2002年，卫生部、国家计委、财政部、人事部和中医药管理局《关于农村卫生机构改革与管理的意见》指出，“改革乡（镇）卫生院管理体制。乡（镇）卫生院人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理”。2003年2月，财政部、国家计委、卫生部《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》指出，“乡（镇）卫生院经费指标上划后，县级人民政府负责对全县（市）农村卫生事业发展进行统一规划，县级财政部门统一核定农村卫生经费预算。乡（镇）人民政府要继续对农村卫生工作给予支持，并按规定在用地、用工和资金等方面给予必要的投入”。

即使把农村义务教育、医疗卫生的管理体制和支出责任上划到县统一管理，但由于许多县（市）财力拮据而无力保证这些公共服务的健康发展。为此，中央财政通过转移支付的方式平衡区域之间提供公共服务的能力。以农村义务教育为例，中央财政为支持中西部贫困地区建立了农村中小学教职工工资保障机制，从2001年起，每年安排农村教职工工资转移支付资金50亿元。从2001年开始实施农村中小学危房改造工程。该工程共实施两期，2001～2002年为第一期，中央财政安排专项资金30亿元；2003～2005年为第二期，中央财政安排专项资金60亿元。2001～2005年，全国纳入农村中小学危房改造规划的项目学校共60833所，累计改造危房7800万平方米，3400多万师生从危险校舍中搬进新校舍。^[5]在“十五”期间，我国实施了两期“国家贫困地区义务教育工程”，中央和地方财政总投入近200亿元；中央安排140多亿元国债资金，用于加强西部地区教育基础设施建设，实施了“农村寄宿制学校建设工程”、“中小学现代远程教育工程”，以及在国家扶贫开发工作重点县资助贫困家庭学生的“免费送教科书和生活补贴”等政策。据统计，2004年，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到108亿元，比2003年的58亿元增长86.21%。^[6]

（五）计划生育户养老保障有了良好的开端

2004年年初，我国决定对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度。国家计生委首先在四川、云南、甘肃、青海、重庆五省市以及承德、晋中、四平、齐齐哈尔、宜春、芜湖、焦作、常德、宜昌、遵义十个地市进行试点，同时鼓励东部省份自行试点。国家试点地区政策覆盖人群有31万，其他自行试点地区政策覆盖人群有近50万，涉及计划生育家庭人口180多万。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的主要内容是：对响应国家号召只生育一个子女或两个女孩、年满60周岁的农民夫妻，由国家财政设立专项资金，按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直到亡故为止。在资金负担比例上，对西部地区，中央财政负担80%，地方财政负担20%；对中部地区，中央财政和地方财政各负担50%；对东部地区，由地方财政安排资金自行试点。在2004年部分地区试点的基础上，2005年中央财政安排了4亿元专项资金、地方财政安排2亿元用于扩大试点工作。国家试点范围扩大到河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、内蒙古、广西、贵州、陕西、宁夏、新疆、四川、重庆、云南、甘肃、青海、辽宁、福建共23个省（区、市）的绝大部分地区，西藏自治区的12个县、山东省的22个市（县）也进入国家试点范围。东部地区北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等省（市）自筹资金开展试点。纳入国家试点范围的奖励扶助人群大约为93万人，加上东部自行试点地区，奖励扶助制度覆盖的受益人群在135万以上。^[7]这一制度标志着我国的计划生育政策从“处罚多生”为主转向“奖励少生”和“处罚多生”并举，是公共财政覆盖农村的新思路、新方式。而且，由于其瞄准实行计划生育的老年农民，对探索具有中国特色的农民社会养老保障制度具有积极影响和启发。