公共财政覆盖农村面临的挑战

二、公共财政覆盖农村面临的挑战

（一）财政对三农的投入仍然不足

财政对三农的投入包括现有统计口径中各种支农支出和用于农村教育、卫生等公共服务事业的投入。十六大以来，虽然以中央财政为主的各级财政对三农投入增加很快，但投入量仍然不足，距离公共财政覆盖农村的目标还很远。

1.财政支农资金总量不足

“财政支农支出”是我国现有财政支出中的一个科目。在该科目下有财政用于支援农业生产支出和农林水利气象等部门的事业费支出、农业基本建设支出、农业科技三项费支出、农村救济及其他支出，共5个小项。^[8]近年来，我国财政支农资金增加很快，但是财政在农业领域的投入规模仍然偏小。①财政支农资金占财政支出的比重低于农业总产值在国内生产总值中的比重。虽然农业总产值在国内生产总值中的比重逐渐减少，但财政在农业领域的投入一直低于农业总产值在国内生产总值中的比重。②财政支农支出的增长幅度低于国家财政性经常收入的增长幅度，没有实现《农业法》中所规定的要求。③增长速度下降。从时间序列看，20世纪80年代以来，国家财政在农业投入中的比重逐步下降。“五五”期间国家财政对农业投资占同期财政支出比重为13.2%，“六五”期间下降为9.5%，“七五”期间下降为8.4%，“八五”期间平均为8.6%，“九五”和“十五”都保持在8%左右，上下略有波动。④从国别比较看，日本在上个世纪50年代末，政府对农村的人均投资额为450美元，韩国在经济起飞时的上世纪80年代初也达到人均280美元。而据有关学者的调查，我国1998～2003年间政府对农村的投资人均只有70美元。^[9]

分类别看，我国财政支农中各个类别的资金投入都不能满足需求。农林水利气象等部门的事业费是财政资金中的大头，可以细分为农垦事业费、农业事业费、畜牧事业费、林业事业费、水利事业费、气象事业费、农机事业费和其他事业费共8类。1998～2002年，这些事业费的支出占整个财政支农支出的比重分别为28.0%、32.9%、34.6%、36.7%、43.8%。但是，这些事业费大体仅仅能够用于维持人员工资。以农业技术推广机构为例，据调查，2004年约有23%的农技推广机构的事业费除人员工资外还略有节余，另外42%左右的农技推广机构除人员工资外基本没有事业费，其余35%的农技推广机构的工资尚不能按时发放（胡瑞法等，2004）。

农业基本建设支出是我国财政支农资金中的又一个主要方面，历年来其所占的比重大概为1/3左右。该项支出主要来源于中央财政，重点投向大型水利工程和生态建设工程。有关资料表明，1996～2000年中央财政农业基本建设投入总量中，用于水利基础设施建设的投入占70%左右，用于林业生态环境建设的投入接近15%，且比例逐年提高。2001～2005年中央用于农业基础设施投资共2840亿元，其中重大水利工程和生态建设工程投资占70%以上，直接用于农业综合生产能力建设的仅占11%。^[10]国家财政在这些巨大的水利工程、生态建设工程上的投入虽长期以来都算做农业投入，但并没有用于农业上，对于降低农业生产的风险、降低农业生产成本的作用非常有限，农民受益不大。

2.政府财政在农村公共服务领域的投入

如前所述，近年来我国农村义务教育的经费保障机制改革的力度最大，成效显著。在新机制下，农村义务教育经费主要面临两个缺口。

（1）转移支付与需求之间有差距，公用经费补助不能满足需求。据有关方面的资料，2003年，全国农村义务教育经费投入1365亿元，与实际基本需求相差476亿元。其中公用经费缺口310亿元，校舍维修经费缺口95亿元，特困地区专项补助经费缺口44亿元，其他为人员经费缺口。目前随着政府公用经费的标准的提高，这一缺口可能减少了，但与需求之间的缺口仍然很大。特别是，由于农村地区交通条件的改善，乡镇中心小学、初中的硬件和软件设施的改观，农村学生的择校问题也显现了，更多的学生选择到乡镇的中心小学、初中就读。乡镇的中心小学、初中从规模效益出发也乐意接受并利用其特殊地位强化这种现象。这就形成了其他学校的入学人数越来越少，按学生人数所分配的公用经费难以维持正常运转。据对河南省某初中的典型调查，上级教育系统按照学校在校学生的数量给每个学校下拨公用经费补助，2005年之前的每个学生每学期10元，2006年小学生提高到20元，初中生提高到了30元。但是，2006年该校仅有44名学生，得到了1320元的公用经费。扣除强制订阅的报纸杂志费300元后，学校仅有1000元左右的可支配资金。这一经费远远不能保证学校购置教学用品、电费、差旅费、办公费等方面的开支。

（2）转移支付与学校原来收入之间的距离。农村义务教育经费保障机制改革后，学校不能像过去那样从公用经费和学杂费收入中开支教师津补贴。这导致学校的收入比过去下降，教师的实际收入水平比过去减少了。据教育部和财政部对2006年春季实施新机制的15个省的检查，这种情况普遍存在。^[11]另一方面，学校不能再收费后，一些地区的学校面临着教师不足的压力。据统计，目前全国仍有约近50万名代课人员，主要分布在西部偏远地区，其工资主要从学校收费中安排。学校不能收费后，这些学校不得不清退代课教师，直接影响到学校的教学工作。

此外，过去所遗留的教育负债问题还没有化解的途径。根据2003年度国家审计署对50个县的审计调查，2001年的基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。负债总额相当于这些地方一年财政收入的80%。教育负债中有70%左右是因新建校舍和“普九”达标形成的，负债形式主要是银行贷款、施工队垫款以及向教师和社会借款等，其中拖欠施工队垫款较为普遍。欠款问题已经影响到这些学校的正常运转，个别地方甚至出现了债主封校门、校长被打等现象。^[12]

上述问题会产生两个不良后果：一是学校经费不足导致教育质量下降；二是向学生收费。

财政在农村医疗卫生领域的投入也是严重不足的。首先，政府财政预算资金分配给卫生领域的就很少。上世纪八九十年代，卫生支出曾经一度占到政府总支出的6%，而到2002年，这个数字已经下降到4%。在2006年3万多亿元的财政预算中，仅有1200多亿元用在医疗领域。这个比率不仅远远低于发达国家，而且也低于大多数发展中国家。就卫生总费用的结构来看，2004年全国卫生总费用按照当年价格测算数为7590.3亿元，但政府卫生支出仅占17.0%，社会卫生支出占29.3%，个人卫生支出高达53.6%。其次，在有限的政府投资中，更多地分配给了城市医疗卫生机构。1998年，全国卫生总费用为3776.5亿元，其中政府投入为587.2亿元。在这587.2亿元政府财政性资金中，用于农村92.5亿元，仅仅占15.75%。1991～2000年，在农村卫生总费用中，政府投入的比重从12.54%下降到了6.59%，社会卫生投入由6.73%降至3.26%，农民个人直接支付费用从80.73%上升到90.15%。近年来，我国城乡卫生费用绝对数都在增加，2004年，农村卫生总费用达到了2651.1亿元，但城乡差距在扩大。2000年城市人均卫生费用是农村的3.8倍，2004年扩大到4.2倍。政府财政投入在城乡之间不均衡分配是导致差距扩大的一个因素。目前，总的看，政府投向农村的财政性卫生经费中主要投向医疗卫生机构，其中绝大多数用于人头费方面的支出，用于业务发展的经费极少。即使这样，政府财政投入也不能保证医疗卫生机构人员的工资。目前，大体上看，我国农村公共卫生机构（如疾病控制中心、妇幼保健站）属于全额拨款单位。财政补助能够保证人员的基本工资，公用经费和基本建设方面的支出则完全需要依靠自筹的方式来解决。乡镇卫生院多数属于差额拨款事业单位，财政按照人员工资的50%～60%给予补助。县（市）医疗机构也属于差额拨款事业单位，但财政补贴的比例比乡镇卫生院低。

3.财政在农村社会保障领域的投入状况

2005年政府财政在农村社会保障相关领域的投入情况是：①农村最低生活保障支出25.1亿元。②农村医疗救助资金5.7亿元。③农村定期救济支出26.8亿元。④新型农村合作医疗42.3亿元，其中中央财政5.42亿元，地方财政36.9亿元。⑤农村计划生育户养老补助6亿元，其中中央财政4亿元、地方财政2亿元。⑥救灾支出52.9亿元（包括城乡）。⑦社会福利支出，24.5亿元（包括城乡）。⑧抚恤事业费支出137.1亿元（包括城乡）。其中前五项是针对农村居民的财政支出，后三项还包括城市居民。

如何判断政府财政投入得够不够？可以采用两种办法：一是看政府支持的农村的社会保障项目是否齐全，这是“保障什么”的问题；二是看现有保障项目的覆盖范围和保障水平，这是“保障了多少”的问题。从第一方面看，2005年农村的合作医疗覆盖了678个县，参加新型农村合作医疗人口约占全国农民的24%。农村社会养老保险仍然处于停滞状态。针对农村特殊群体（如残疾人、五保户、孕产妇）的救助以及以满足特殊需求（如住房、疾病、教育而产生的特殊开支）为基础的干预几乎都是空白。从第二个方面看，我国农村社会保障的覆盖范围和保障水平与现实需要相比有很大的差距。以社会救助这一最主要的保障项目看，2005年年底全国农村没有解决温饱的贫困人口为2365万人，但全国享受农村低保救助和特困户救助的共计996.7万户1800.8万人。其中享受低保户救助的有384.5万农户和776.5万人；享受特困户救助的为612.2万户、1024.3万人。救助的人口与应该救助的人口之间相差565万人。同时，救助标准低，仅仅是保吃饭的最低生存标准。根据在甘肃省W县一个村的调查，该村贫困人口多，而救助人口的多少是依据当年的资金量和救助标准确定下达给各个村的，这样，农村特困户救助制度在执行中演化成了“轮流救助”。

（二）财政在农村公共领域投入的体制和机制还没有形成

政府财政对农村公共领域的投入取决于各地的财政实力和努力程度。目前虽然投入三农的财政资金增加了，但总的来看，基层财政可支配财力与事权不相匹配、中央财政对农村公共领域投入的忽视和歧视现象仍然存在，地方政府缺乏把资金投向公共服务的积极性。

1.基层政府的财力与事权不相匹配

分税制改革后，财力上移是我国政府间财政关系的一个明显趋势。中央政府财力雄厚却承担了相对较少的事务，地方政府特别是省以下各级政府则是财力薄弱却承担了相对过多的事务。近年来，由于管理体制的变化，我国农村义务教育、医疗卫生等支出责任由乡镇政府转移给了县级财政。这虽然保证了乡镇财政的收支平衡，但也使原本困难的县级财政更加困难。

2.中央财政向城市和城镇居民倾斜的政策没有根本扭转

统计资料显示，自1999年以来，中央对地方转移支付的财政投入（财力性转移支付和专项转移支付之和）逐年增加：2000年投入2541亿元，2001年3809亿元，2002年4346亿元，2003年4633亿元，2004年6172亿元，2005年则高达7330亿元。这种投入的增加显示中央在实现不同地区财政均等化方面的努力，同时也是对地方财力与事权不匹配的一种修正、补充。但是中央财政对农村的转移支付规模仍然过小，并往往与“人头费”联系在一起，而且这种转移支付还表现为应急性的措施，而非规范性的制度安排。

总的看，中央财政向城市和城镇居民倾斜而忽视和歧视农村、农民的现象没有扭转。以社会保障为例，虽然社会保障属于地方的事权，但中央财政对城市社会保障制度的建设投入了大量的资金。在城市居民最低生活保障方面，2000～2004年中央和地方财政的投入分别为27亿元、42亿元、109亿元、151亿元和173亿元。相应年份的覆盖人口也大幅度增长，分别为403万人、1171万人、2065万人、2247万人和2201万人。2005年，我国城市最低生活保障平均标准达到了156.0元/人·月，平均补差水平72.3元（见表14-1）。在老年保障方面，我国城镇养老金制度中得到了巨额的财政补贴。1998～2003年，中央财政用于养老保险补助数额分别为24亿元、175亿元、338亿元、349亿元、408亿元和474亿元。自2000年起，中央财政补助额占养老金支出的比例保持在15%左右。此外，地方财政也拿出了一定数量资金用于养老保险补助。^[13]到2004年年底，养老保险个人账户空账规模已高达7400亿元。但是，在建立农村社会保障制度方面，我国政府政策的特点是“只出政策不出钱”。在近年来中央的相关文件、决定中都基本秉承十六大报告中的表述，即“在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”。这实际上表明中央把筹资责任推给了地方，既没有确立最低的最基本的标准，也没有明确的要求。这样，那些“没有条件”或“有条件”但没有能动性的地方，农民就不能享受任何的社会保障。而实际上，恰恰是那些没有条件的地方，农民的脆弱性越强，农民的自我保护能力越弱。

表14-1　我国城市最低生活保障制度开展以来的情况

资料来源：《中国民政事业发展报告（2005～2006）》及有关年份的民政事业公报，中国新闻网。

3.地方政府缺乏在农村公共领域投入的激励

目前，我国的政策导向是地方政府尤其是县乡基层政府逐步退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上。但是，由于制度和政策因素的制约，农村公共领域难以成为基层政府财政预算安排的投入重点和优先考虑的范围。

首先，我国的财税体制蕴涵着激励基层政府追求GDP和财政收入的内在机制。在基层政府可支配财力与事权不匹配的情况下，如何扩大地方财源，增加地方政府财政收入，将必然成为各级地方政府考虑的重要问题。同时，由于现行税制规定产品税、增值税、企业所得税及其有关的城建维护税和教育附加税等大部分税收，仍是在生产项下征收的。这就导致了生产型企业多的地方，财政收入自然就高。为了确保税源，地方政府就会想方设法上投资项目，特别是那些带来大额税源的重化工业项目。只要企业开工投产，不管是否赢利都要按生产规模向地方缴纳增值税和营业税（李江涛、樊继达，2005）。相比之下，农业投资的外部性强，投入周期长、见效慢、比较效益低，在地方政府的投资优先序中也就排在了其他产业的后面。

其次，科学合理的考核体系阙如助长了基层政府的投资冲动。在我国上级政府对下级的考核指标中，既有经济发展的指标，也有社会稳定和人类发展等社会事业方面的指标。但是，经济发展、税收收入、FDI以及全国性的包含政治和政策导向性的目标（如计划生育、社会稳定）往往成为硬指标。相比之下，在农村公共领域的投资见效慢、在效果上难以测量、难以量化。由于干部任期短，农村社会事业的成效难以在任期内显现，忽视社会发展的恶果也难以即刻显现。同时，农民处于一种无组织的状态，难以形成社会压力和对决策层的压力。在公共资源的配置主要由行政官员决策的背景下，这些因素进一步促使基层政府歧视或忽视把资金投向农村公共领域。

最后，约束基层政府忽视或歧视在农村公共领域投入的倾向相对困难。在全党全国以经济建设为中心的背景下，要求县乡政府转向服务型政府也不现实。从中央与地方的关系看，中央的经济发展指标需要地方的较高指标来保证。这会导致中央政府在一定程度上纵容地方政府忽视农村公共事业的行为。同时，由于信息不对称、不公开和不透明的因素，上级政府很难发现地方政府不执行或不努力执行上级政策的行为，地方政府从而利用信息优势欺骗上级并逃避上级的监督、检查。就农民的参与和监督作用看，基层政府在与农民关系中的强势地位，无组织的农民不能约束地方财政的投入方向和结构；在农民异质化的背景下，农民在监督公共财政资金的用途、效率方面存在着“搭便车”倾向，影响其参与的主动性。从地方人大的作用看，目前的人大的审议、表决往往只是徒有形式。

由于上述因素，目前政府缺乏在农村公共领域投入的动力。例如，对于农村公共服务机构采取直接和变相的“断奶”措施，削减事业单位的财政预算拨款，迫使事业单位为了生存而自创收入。当事业单位被推向市场后，其运行与企业几乎完全一样，具有很强的创收积极性。

又如，对于上级政府在农村社会发展投入方面的要求，仅仅执行中央确定的最低的标准。一些地方甚至有计划（蓄意）地减少在农村公共领域的投资，以便引起上层的重视，从而增加其得到转移支付和上级各种拨款的可能性。以农村义务教育为例，有研究表明税费改革后，县级财政支出中用于教育经费的支出比例反而降低了。大量增加的上级财政转移支付并没有提高县级政府对教育投入的努力程度，相反造成了“挤出效应”。虽然由于上级转移支付增加，教育经费总量没有减少，但是县级政府普遍降低了对教育投入的努力程度，压缩教育经费在财政支出中的比例，一些对教育投入压缩程度较大的县，已经造成教育经费供给的不足（张欢等，2004）。

再如，虽然中央一再强调控制经济过热的局面，但从各地“十一五”计划的指标可以看出各地追求GDP的倾向仍在扩展。中央确定的“十一五”经济增长速度为7.5%，但各省级“十一五”规划的目标普遍比中央提出的目标高1至2个百分点，甚至更高。在31个省市预期的目标里，GDP年均增长速度确定为8.5%的是1个；确定为9%及以上的为8个；确定10%及以上的为14个，确定11%～13%的为8个；平均为10%以上，比规划预期的7.5%高出一大截。而且，经济增速层层分解，层层加码，地区的GDP预期比省里高，县市的GDP比地区高。^[14]发达地区的核心工作是招商引资，落后地区是跑项目。例如，江苏某市每个政府部门都有招商引资任务，市政府给卫生局的招商引资指标是5000万元人民币和50万美元。卫生局再把这些指标分解给各个下属单位。2004年卫生局给下属的每个科室300万元的招商引资任务。甘肃省某贫困县更是提出了“以项目立县，将项目建设作为评价业绩的首要内容，激励和调动全县上下共抓项目的积极性和主动性”。

（三）不同地区之间以及不同社会群体之间所享有的财政资金存在着巨大差异

1.地区间财政资源分布不均匀，不同地区农民所享用的公共财政资源差异很大

公共财政对农村公共领域的投入首先取决于各地的财政实力。由基层承担责任加上有限的平衡转移支付，导致了需求越多的地区，财政投入越少。

数据显示，在义务教育方面，我国生均拨款水平，中、西部地区过低，与东部地区的差距进一步拉大。2004年，初中生均预算内事业费东部地区平均为1874元，西部地区为1017元，东、西部地区之比为1.8∶1。初中生均预算内公用经费东部地区平均为304元，西部地区为121元，东、西部地区之比2.5∶1。与2000年相比，初中生均拨款东、西部地区之比均有所扩大。小学情况也与之类似。2004年，中部地区小学、初中生均拨款均低于西部地区，其中生均预算内公用经费约低20%，与东部地区的差距则更大。全国尚有113个县（区）的小学、142个县（区）的初中生均预算内公用经费为零，其中85%以上集中在中、西部地区。在省域内财政性教育经费的差距也同样明显。公用经费水平直接关系到学校教学活动的正常开展。初中、小学生均预算内公用经费县际差距很大，有2/3的省县际差距在10倍以上，初中尤为严重。相当多的学校生均预算内公用经费严重不足，“保运转”问题依然突出。^[15]

在医疗卫生投入上，各地人均卫生经费支出相差非常悬殊，并呈现拉大的趋势。1999年，东、中、西部地区的人均财政卫生经费支出分别平均为54.34元、23.86元和30.33元，西部地区的人均卫生经费支出比中部地区高6.47元，比东部地区低30.48元。2003年，东、中、西部地区的人均财政卫生经费支出分别为88.06元、40.15元和52.05元，西部地区的人均卫生经费支出比中部地区高11.9元，比东部地区低36.01元。西部地区与东部地区的人均财政卫生经费支出差距拉大5.53元。西部地区与全国平均水平相比，1999年，西部地区人均卫生经费支出比全国平均水平低4.53元，到2003年，西部地区的该项财政支出人均水平与全国平均水平差距进一步扩大，比全国平均水平低6.45元。

新型农村合作医疗是降低农民看病家庭经济负担的措施之一。但是，自2003年试点以来，虽然中央财政对中西部地区参合农民给予了补助，但其开展这一项目的县（市）所占的比重、地方政府的财政补贴数额都低于全国平均水平，相应地，农民所享受的补偿待遇也低于全国水平。据统计，到2005年年底，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）达到678个，占全国总县（市、区）的23.7%。其中，中西部地区有343个县（市、区）开展试点，占中西部地区总县（市、区）的15.84%；东部地区有335个县（市）开展试点，占东部地区总县（市、区）的48.06%。开展“新农合”试点县（市、区）共覆盖农业人口23631.23万，占全国农业人口的26.67%，参加合作医疗的人口17879.66万人，占全国农业人口的20.18%，参合率为75.66%。中西部地区覆盖农业人口10519.69万，占中西部农业人口的16.18%，参加合作医疗的人数7450.66万人，参合率为70.83%。东部地区覆盖农业人口13111.54万人，占东部农业人口的55.55%，参加合作医疗的人数10428.99万人，参合率为79.54%。

从人均筹资水平看，2005年我国参加“新农合”农民人均筹资42.2元。其中东部地区人均50.4元，中部地区28.8元，西部地区32.8元，东部地区农民缴纳资金比例高于中西部地区。从筹资来源看，东部地区农民缴纳资金的比例较高，地方财政、尤其是县乡两级财政的补助资金的比例也较高，农民缴纳约占2/5，地方财政约占3/5。中部和西部地区由于中央财政的补助，农民缴纳和地方政府补助的比例都较低，农民缴纳约占1/3，中央财政约占1/4，地方财政约占1/3。东部地区人均筹资水平最高，西部地区次之，中部地区最低，且未达到中央规定的人均30元的标准。^[16]

2．没有形成瞄准贫困农户的财政资金投入机制

公平性是公共财政的主要特征。财政资金的有限性决定了公共财政的目标应该突出瞄准贫困群体。但是，从总体上看，我国还没有一个健全的针对农村贫困群体的社会保护机制。即使在同一地区内部，大部分穷人没有得到公共财政支出中他们应合理分享的份额，公共财政资金更多地被非穷人所享受。现以实地调查的案例为基础，对新型农村合作医疗、扶贫开发和社会养老保险等几种公共政策中贫困农户的不对等受益情况进行分析。

第一，贫困农户在新型农村合作医疗制度中难以享有相应的好处。

对新型农村合作医疗试点县的评估发现，该制度得到了农民的欢迎和支持。但是，其存在的一个重大缺陷在于农村贫困人口得到的医疗服务和公共补助收益低于其他群体。他们往往由于难以承担大额医疗费用的自付部分而减少使用医疗服务，从而享受不到公共财政补助的好处或只能享受相对较小的份额。

案例1：新型农村合作医疗制度中补偿的不公平性

甘肃省皋兰县和重庆市渝北区是我国第一批新型农村合作医疗试点县。皋兰县农业人口14.93万人，其中贫困户、五保户合计2899人。自2003年7月实施新型农村合作医疗到2005年年底，全县共有5753人次得到了大病住院报销，占农业人口的3.85%。但是，贫困户、五保户中只有15人得到了住院报销，仅占贫困户和五保户总人口的0.52%，远远低于普通农户的受益面。

2005年年底，重庆市渝北区的农业人口176139户、513474人，其中农村五保户3602户、3622人，农村贫困户数1606户、5620人。在2005年的3月份，全区共有777人得到了住院补偿。其中一般农户760人，占一般农户总人数的0.15%；五保户和低保户17人，占五保和贫困人口总数的0.18%。虽然从住院率这一指标上一般农业人口与五保、贫困人口大体相当。但是，从住院分布结构看，在得到报销的760户一般农户中，在区以上医院的255人，在区级医院的234人，乡镇卫生院的271人；而五保和贫困人口在相应医院住院的人数分别为1人、6人和10人。显然，五保和贫困人口获得住院补偿的人数低。由于越是层次更高的医院的医疗费越高，因而从合作医疗中得到的补偿也多，五保和贫困人口更多地选择乡镇卫生院，从而获得的补偿就少很多（中国社科院“新型农村合作医疗试点评估”课题组，2006）。

第二，财政扶贫资金难以惠及穷人。

我国扶贫所采用的主要方式是以县为单位的区域瞄准方式。其存在的问题之一是扶贫资金难以真正瞄准贫困户。而且，以县为基本的资金分配单位难以排除地方政府出于利益动机挪用资金，或者把资金投向对财政能力增加最为敏感的领域，从而导致实际扶贫资金利用的稀释和遗漏效应。针对这一弊端，我国目前的财政扶贫资金采取进村入户和整村推进的办法，但调查表明，贫困农户的受益仍然小于其他农户。其原因是在政府财政资金入户的同时，也要求农民承担一部分配套资金，低保户和其他贫困家庭因为无力缴纳配套款而被排除了。

案例2：贫困农户从扶贫资金中的受益小

甘肃省W县是国家级贫困县。^[17]该县的H村共有251户，1094人。为了解决群众饮水问题，2002年H村实施了母亲水窖项目，^[18]资助每户约40袋水泥修建水窖，其中20袋用于固化院子、20袋用于修建水窖。按照当时的价格，这些水泥约折合600元。但如果把水窖建好投入使用，每户需要附加投入约1000元，主要包括沙子投入、运输费用和人工投入。这样，贫困农民因为不能筹集到相应的资金而放弃。据介绍，该村有20%的农户没有参加母亲水窖项目，其中绝大多数属于贫穷农民，他们因为没有能力支付项目建设的配套资金而只得放弃该项目，从而也就不能获得补贴的好处。^[19]但另一方面，一些比较富裕的农民因为对水的需求量大，通过与政府官员、村领导的协商，利用其他没有参加项目农民的名义修建了更多的水窖。如该村养猪专业户张某，每年出售近200头20～30公斤的成品猪，因为用水量大建立了3个水窖，每个水窖都利用了政府的项目支持，其中一个就是利用其他农民的名义而获得政府项目补助的。

2005年，国家实施整村推进扶贫项目，H村被列为甘肃省的试点。按照预算，整个项目共需投入资金120万元。其中村级道路建设预算12万元，由中央以工代赈扶贫项目予以解决；村级小学校舍扩建预算5万元、村级科技培训基地建设预算4万元，农户修建沼气池、购置太阳灶预算13万元，由中央财政支付；贫困户发展养殖业、种植业预算86万元，其中36万元由中央财政支付，35万元由扶贫贷款解决，15万元由农户自筹解决。在上述项目中，道路建设、修建小学校舍和科技培训基地等项目属于公共产品，全体农民的受益基本相差不大。但在修建沼气池、购置太阳灶以及种养业项目上，参加的都是村里的富裕家庭，贫困家庭缺乏配套资金。虽然按照规定每户农民可以得到1000元的贷款，但贫穷家庭因为入不敷出，不可能用这些贷款发展规定的项目，所以也就难以得到项目贷款。

第三，农村社会养老保险中的逆向补贴。

我国早在1986年就开始探索建立农村社会养老保险制度。1991年由国家民政部在若干县（市、区）进行试点，1992年民政部颁发《农村社会养老保险基本方案》（试行），在全国范围内大力推广。1998年，针对农保工作中存在的诸多问题，国务院曾对其进行了整顿规范。到2005年年底，全国共有31个省、市、自治区的1870个县（市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，参保农民5400万人，积累基金300多亿元，有200多万参保农民领取养老金。但是，地方政府并不是考虑到农民对社会保障的需求、工业风险与农业风险的不同或用一种保障来替代土地保障，而是从完成任务、保证政策实施和政权稳定的角度考虑，将一部分农村人口纳入这一体系。这样，参加农村社会养老保险的人口主要集中在农村干部、乡村私营企业主和部分职工、农村义务兵、村医和部分高收入阶层的农民。于是，政府提供的财政补贴和集体补助最终落在了这些农村中收入高、自我保障能力强的人群身上，一般农民没有受益。

（四）公共财政资金投入的效率不高

近年来，政府财政在“三农”领域的投入已经有了相当的规模，且增长速度越来越快。但农民在享有公共产品和服务方面所面临的问题也越来越多。增加的公共支出似乎没有取得相应的效果。由于影响公共财政资金效率的表现方面和表现形式的多样性，本章仅仅对目前社会所广泛关注的财政转移支付效率和农村公共服务机构的资金使用效率进行分析。

1．以专项资金为主要形式的转移支付影响财政资金的使用和配置效率

转移支付的作用在于影响下级政府的支付模式，使其支出遵照上级政府的优先次序；缩小地区公共服务数量和质量上的不平等；确保地方政府提供必要的服务（张强等，2004）。特别是，在我国财权上收、事权下放的扭曲格局还没有改变的情况下，转移支付对保证落后地区农民享有大体公平的公共产品和服务尤其重要。但是，我国中央政府对农村转移支付资金在效率方面存在很多问题。

（1）资金的分配链条太长。我国70%以上人口所需要的70%以上的公共服务是由基层政府提供的。但是这些支出的52%左右来自于中央转移支付（世界银行）。这意味着这些支出的决策权在中央，地方仅是中央的支出代理人。这样的体制形成了资金的大循环，即从乡、县、市、省到中央，财力层层集中，再通过转移支付等各种渠道从中央到省、市、县、乡又层层分配下来。财政资金的大循环，必然降低财政资金的使用效率，支农资金的“跑冒滴漏”很难避免。而且，由于上级政府对当地的公共服务需求明显不如当地政府了解，支出效率就会受到影响。这样，越是经济欠发达和财力薄弱地区，由于高度依赖于上级转移支付，支出决策权就越容易受到影响，支出效率也容易降低（赵阳、王宾，2006）。

（2）掌握专项资金的部门之间职能交叉、安排的项目内容交叉重复，资金分配随意性强。①县域内部不能统筹安排。我国转移支付大多数具有专项用途。这些转移支付资金下达地方后，不仅不能增加地方政府的可支配财力，地方政府还需要额外配套资金，而专项资金又分布在各个部门。目前中央政府部门直接分配与管理支农投资的有发改委、财政部、科技部、水利部、农业部、国家林业局、中国气象局、国土资源部、国务院扶贫办、国家防汛抗旱办共10个部门，如加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专项投资的部门，则有十六七个部门之多。如资金都是投到一个县这一两千平方公里，但林业部门管林业投资，农业部门管农业投资，水利部门管水利投资，各有各的部门利益，“条条”管理、部门各自为战，交叉重复。这势必造成资金不能统筹安排，财政和财务管理分割零碎，资金使用效率低下（张晓山，2006）。②评估专项资金立项的合理性比较困难。一方面，中央各个政府部门具有以本机关利益为追求目标、以为公众提供公共服务为由而申请更多专项资金的动机。另一方面，由于这些部门掌握更多的信息，就很容易找到各种理由说明项目的合理性，更容易说服甚至欺骗财政部批准立项。而且，也由于信息的不对称和不同部门所申报的专项资金在性质上的差异，财政部很难在这些项目之间进行抉择。结果就很容易形成项目立项上的重复、交叉，甚至一些不属于公共财政支持的项目也被包括了进来。例如2005年，国家发改委、交通部分别使用“中央预算内投资”、“国债投资”、“车购税”和“以工代赈”等资金263.3亿元，安排“县际和农村公路改造”、“通达工程”、“乡村公路”等6项专项投资，这些专项均涉及农村公路建设，内容相近，资金多头下达。而且，国家发改委内部有些业务司在专项投资设置上也存在不整合、内容交叉，甚至重复安排投资计划的现象。如2005年，国家发改委社会司分别安排了4项涉及农村医疗的专项投资计划。^[20]③权力滥用的空间大。尽管有分配规则、管理程序，但由于权力集中在分散的部门，这便可能导致权力的滥用，也给寻租活动提供了适宜的温床。政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公共利益的行为”，从而进一步加大收入分配的不公（句华，2005）。特别是我国一些专项转移支付的设立缺乏依据；项目审批制度化、公开性和透明性差，存在一定的盲目性和随意性。这样，各地、各部门获取专项资金的数量、类型在很大程度上取决于“跑项目”的能力而不是其需求的状况，各种各样的设租寻租活动难以避免。

（3）项目分配中对配套资金的规定加剧了资金分配在地区、部门之间的不公平性。

目前中央对地方的专项拨款，由财政部和资金用途相对应的中央主管部门共同管理分配。尽管国务院曾做出规定，对西部8省的专项拨款不需地方提供配套资金，但在实际操作中，各部门几乎都对项目的地方配套资金提出了要求，较高的甚至达到了70%～80%。^[21]专项转移支付的配套资金要求将会降低资金的使用效率。第一，越是财力充裕的地区得到项目资金的可能性越大，而一些财政状况拮据的穷困地区因为难以筹措配套资金而在争取项目过程中往往处于劣势，从而导致资金不能投向最需要的地方和领域。而且，即使县域内部的县城、乡镇和村之间也不平衡，乡镇和村因为难以筹措自筹资金，从而得不到建设项目。第二，一些地方因为无法兑现地方配套资金，只能主要依靠贷款满足配套要求。如果借不到款，往往形成半拉子工程、无效工程。案例3和案例4分别反映的就是以上两种情况。

案例3：甘肃省W县近年来在医疗卫生领域的专项资金投入情况

W县是我国的贫困县。由于财政困难，社会事业发展主要依靠向上争取项目。在2002～2004年的三年间，该县医疗卫生领域项目建设总投资843万元，其中国家补助、国债资金和以工代赈428万元，占项目总预算的53.3%；自筹配套资金415万元，占51.7%（见表14-2）。但实际上，自筹的配套资金比计划数还高，究其原因，一是国家补助或国债资金不到位。例如，贫困县医院医技楼建设国家投入120万元，但实际到位只有40万元。最后为了不影响施工，只能提高自筹资金的数额，职工集资40万元。二是项目中标价高出计划下达部分也需要项目单位自筹。例如，贫困县医院医技楼建设项目下达的总投资是330元，其中国家投资120万元，自筹210万元。但项目的中标价比计划下达的总投资多了80.7万元，多出的这一数额也需要项目申请单位自筹。H镇卫生院住院部楼建设计划下达总投资136.5万元，其中国家投资23万元，自筹113.5万元。但中标投资价为145.80万元，多出了9.3万元，实际需要自筹122.8万元。

表14-2　甘肃省W县医疗卫生领域的主要建设项目的计划资金来源

项目对配套资金的要求，在一定程度上影响了乡镇卫生院获取项目。在项目的总投资中，用于乡镇卫生院的只有83万元，占总投资的10.4%，在国家补助的428万元中，用于乡镇卫生院建设的资金只有38万元，占国家补助总额的8.9%。结果，即使在W县这样的贫困县，其县级各类医疗卫生机构的用房和设施的条件也不错，但村卫生室普遍没有一个固定的地方，许多农村医生都是在自己的家里开诊所，没有相应的保健室、药房。

案例4：乡镇卫生院筹集配套资金的做法

1998年W县申请到了乡镇卫生院改建的国债投资项目。国债资金共计252万元，覆盖该县的14个乡镇卫生院，平均每个卫生院18万元。但项目要求配套资金150万元。为了完成筹资指标，1998年，县委、县政府两办发文，要求在1999～2001年的三年时间内，全县财政供养人员每人每月出5元钱，支持乡镇卫生院建设，支持农村卫生事业。该县财政供养人员约8000人，按照这一筹资标准，基本可以筹集150万元。但是，由于所采取的办法不是从工资中扣除，而是在工资发下去之后再收缴，所以最后大约筹集了70多万。由于资金不足，乡镇卫生院建设工程累计欠工程款30多万元，平均每个卫生院欠工程款1.2万～2.4万元不等。有的乡镇卫生院建设成了半拉子工程。

2．农村公共服务机构的绩效差

从某种意义上说，政府对农村公共领域的支持是通过农村公共服务机构的建立和发展而实现的。但是，我国政府财政资金在农村公共服务机构的增加并没有改变农民享受公共产品和服务的不利状况。农村事业单位在占据大量财政支农资金的情况下却并没有向农民提供相应的公共服务，公共财政资金效率低甚至无效。

第一，农村公共服务机构的盘子过大。

农村公共服务组织本来的定位是提供公共服务。但是，在以往的改革中，没有解决好政府与市场的分工问题。该市场化的没有市场化，大量非公益性机构充斥在公共服务组织之中。在公共服务组织体系中，既存在着大量的行政管理机构和行政执法机构，也有很多以经营为目的、没有社会公益性或公益性不强的组织、机构。这些机构挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，在一定程度上导致社会急需的公共产品和服务供给不足或无力供给。

第二，农村公共服务机构有强烈的趋利性。

从总体上看，我国基层政府在农村公共服务机构的改革上所采取的思路是把其推向市场，以减轻财政负担。政府按照事先确定的数额给事业单位拨款，事业单位如有节余可以留用，出现赤字则必须自己设法弥补。这样，在创收压力和创收冲动双重力量的推动下，农村公共服务机构具有很强的创收积极性。

针对公共服务机构的这种强烈的创收动机，政府缺乏相适应的约束机制。①财政支持与农村公共服务部门的绩效脱钩。我国县乡农村服务机构包括全额拨款和差额拨款两种类型。但是，不管哪种类型，政府财政对农村公共机构的投入属于一成不变的、固定的补贴。服务机构获取补助的多少与其成本没有联系，与其是否提供了服务以及服务的绩效也没有联系。②政府部门与服务机构之间管办不分。政府部门既是政策制定者（由它负责监督和评估服务提供者的业绩表现），同时又是服务提供者（它是相应事业单位的上级主管部门）。在这种管办不分的状态下，服务提供者职能俘获政策制定者职能的风险很高，也很现实。服务提供者（如学校、医院和农技服务站）更多关心它们的“上级主管部门”是否满意，而不在乎家长、病人和农民是否满意，是很自然的事情。③对于一些有理由收取一定服务费的项目，在实践中收费常常被简单当做是弥补成本和增加收入的工具，而不是作为一个提高公共服务质量与效率、优化资源配置的市场机制来运用。

同时，市场的约束力也很小。这是因为过去虽然农村公共服务机构“推向了市场”，但这个“市场”本身却是一个高度扭曲的市场。市场约束薄弱主要是因为存在三个方面的制度性缺陷：消费者没有足够的权利；监管体制不健全；市场竞争不完全且常常被扭曲（世界银行，2005）。

由于上述情况，农村的许多公共服务机构的行为选择就可能是：在得到国家补助的同时，少提供或不提供这些补助所本应提供的活动，只专注于能够带来额外利润的活动。例如，把本来应该实行的免费服务变成有偿服务，提高原来的服务收费价格；放弃本职工作，而把主要精力用于能够提高收入的各种开发、经营活动之中；违反国家政策，采取各种变相措施收取费用（马晓河、崔红志，2006）。有证据表明，虽然最近几年政府向事业单位投入了大量资金，但除了几项国家强令减少的服务项目（如义务教育），增加的投入似乎并未相应降低各种收费标准。许多迹象表明，政府的资源投入增量越来越多地用于增加人员和提高工资（世界银行，2005）。

第三，行政干预进一步使公共服务机构偏离其本职工作。

政府与服务提供者之间的关系可以被视为契约关系，前者应向后者提供资源，并要求后者完成一定数量和质量的公共服务。但是，我国农村公共服务机构的经费来源、领导人员的任免权掌握在主管部门和有关党政机关手中。这样，在地方政府围绕经济建设这一中心任务的背景下，公共服务组织也就会在一定程度上背离其提供公共服务的职能。从案例5可以看出，为了完成考核指标，乡镇农技推广机构不得不围绕政府的中心任务开展工作。案例6反映政府、政府职能部门和公共服务机构三者之间的关系。在政府经济发展为中心的指导思想下，政府的行政部门（卫生局）需要完成招商引资任务，而这些行政部门又不得不把这些指标分解到所管辖的各个公共服务机构（疾病控制中心、妇幼保健站等）。

案例5：完成乡镇中心任务是农技推广工作的主要考核指标

甘肃省W县是全国的马铃薯之乡和党参之乡，种植药材和马铃薯是农民收入的主要来源。相对于传统的小麦种植来说，中药材和马铃薯种植对技术要求更加严格，农民很希望政府提供相关的服务，如用种量、防病治病、施肥等。但是，虽然该县的农业技术推广体系依然存在，但基本不向农民提供服务。

据W县农业局的某负责同志说：全县共有8乡8镇，每个乡镇都有农技站，各农技站的技术人员为7～8人。农技站属于全额拨款事业单位，而且技术推广人员的工资比其他的乡镇干部还高8%。但是，这些技术推广人员基本不搞技术推广服务。其原因是，目前的乡镇农技站由乡政府管理，工资也由乡镇发放。乡镇政府对农技站的考核中，乡镇中心工作占80%以上。这样，乡镇农业技术推广人员都要包村，工作很杂。由于目前在计划生育上实行一票否决，乡镇干部很重视。所以，农业技术推广人员的主要工作就是抓计划生育。乡镇技术推广人员都包村包户，工作重心是计划生育。

案例6：县乡公共卫生机构的招商引资任务

江苏省J市的经济发展水平位居江苏省的中等水平。为了促进经济快速发展，该市招商引资的力度逐年加大，市政府给每个职能部门都下达了招商引资任务。据该市卫生局介绍，2005年市政府给卫生局下达了5000万元人民币和50万美元的招商引资指标。如果完不成这一指标，年终考核的分数就会少很多。这样，卫生局就把这些指标分解给各个科室以及各个下属单位，如县医院、妇幼保健站、疾病控制中心等事业机构。2004年卫生局给下属的每个科室的招商引资任务是300万元。又如，J市进行旧城改造拆迁，拆迁工程涉及1000多户，市政府给这些拆迁户一定的货币补偿。但是其中有700户不愿意接受货币补偿的办法，而是以“先安置，后拆迁”为理由而拒绝拆迁。这样，市政府从2005年4月份开始把动员拆迁的工作分解到各个部门。具体办法是对这些不愿意拆迁的“钉子户”进行分类，属于那个局（委）的职工或者职工儿子、儿媳等亲属就由相应的局（委）负责解决。卫生局在接受所分配的指标任务后，也只能再分配给各科室和下属的事业单位。到目前为止，在不愿意拆迁的700户中已经有500户同意了拆迁。

第四，从农民的评价看财政投入的绩效：以农技推广为例。

对财政在农村公共服务领域投入的绩效评价，很直接的评判标准就是农民得到了什么、农民的评价如何。

以农业技术推广为例，2005年，中国社会科学院农村发展研究所对甘肃省W县H村、X村和江苏省J市P村和Q村1006户农民的问卷调查中，在就其对科技推广工作的认识、评价这一问题上，有效问卷968户。调查结果显示，53.0%的农户认为农业技术推广部门没有做任何工作。其余47%认为农技推广部门为农民做了一定工作的农户中，对于其工作的质量和及时成绩和效果方面，只有10.85%的农户认为农业技术推广工作做得“好”；23.24%的农户认为农业技术推广工作做的“一般”；8.68%的农户认为农业技术推广工作做得“差”；4.24%的农户对农业技术推广工作没有做评价或不清楚情况如何（见表14-3）。

表14-3　农民对科技推广工作的评价

W县虽然是国家级贫困县，但该县的农业科技推广体系仍然健全，每个乡镇都有农技站，各农技站的技术人员为7～8人，而且农技站属于全额拨款事业单位，技术推广人员的工资比其他的乡镇干部还高8%（见案例5）。J市的农业推广机构也很健全，由于政府财政收入相对充裕，每年政府提供的农业科技经费约730元。该市约有80万农民，这一经费平均每个农民头上达到了9元。但是，从农民的反应、评价看，这两个县（市）政府财政在科技推广方面的投入效果都不好。而且，W县H村和X村农民的收入更多地依赖于种植业，自然灾害更加频繁，农民对科技推广的需求更强烈，但对科技推广机构工作的认同程度更低。