行政强制概述

1．了解行政强制的概念、特征和种类；掌握代履行、执行罚等间接强制执行的含义；

2．行政强制执行、行政强制措施、即时强制等相关概念的区分是本章的难点；

3．学习本章内容需要结合《中华人民共和国行政强制法》的立法规定。

行政强制是一个相当复杂的法律问题，我国行政法学界对这一领域相关概念的使用非常混乱。为了避免理解上的偏差，把学术讨论集中到同一问题上，本章关于行政强制的概念和种类划分以《中华人民共和国行政强制法》（2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，以下简称《行政强制法》）的规定为基础和依据。

一、行政强制的概念与特征

行政强制是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为；或者行政机关对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。概言之，行政强制具有以下几个主要特征。

1．行政强制的主体是行政机关或者法律、法规授权组织。鉴于行政强制是典型的不利行政行为，因而可以直接采取行政强制行为的主体，有严格的条件限制，必须是合格的行政主体，并且必须要有法律、法规的明确授权。行政机关或者法律、法规授权组织在自身无权采取行政强制的情况下，应当依法申请人民法院采取强制行为。

2．行政强制的对象是违反社会管理秩序、对他人人身健康与安全可能构成危害或者其本身正处在某种危险状态下的相对人，或者是拒不履行法定义务的行政相对人。此外，相对人的财物在有些情况下也构成行政强制的对象。

3．实施行政强制的目的是为了制止违法行为、防止证据损毁灭失、避免危害发生、控制危险扩大等，或者为了保证行政法律规范所规定的或者行政决定所确定的法律义务的实现。

二、行政强制的设定和实施原则

行政强制，是最能体现国家行政权力强制性色彩的一种行政行为，同时也是最有可能给公民合法权益造成严重损害的行政行为。长期以来，我国行政强制领域的“乱”和“软”，特别是“乱”的现象相当突出。为了解决违法行政强制问题，学理上认为行政强制的设定和实施应当贯彻以下几项原则。

（一）强制法定原则

行政强制的设定和实施，应当严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。首先，任何主体设定或者实施行政强制都必须在法律规定的权限内进行，设定或者实施的行政强制不能逾越法律规定的范围；其次，实施行政强制必须符合法律规定的条件，在法定条件不具备时不得实施强制；再次，设定和实施行政强制必须严格依照法律规定的程序进行。

（二）强制适当原则

设定和实施行政强制与所针对的对象和情况要符合比例，不能“用大炮打小鸟”。这是行政法上的比例原则在行政强制领域的具体要求和体现。行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。而且，在具体实施行政强制时，应当把对当事人权益的影响控制在最小的范围内，要避免给当事人造成不必要的权益上的扩大损害。这是比例原则所蕴含的“最小侵害原则”的要求。

（三）教育与强制相结合的原则

在实施行政强制时，应当坚持教育与强制相结合的原则。有关主体在采取行政强制之前，必须先行催告当事人，敦促当事人履行义务，通过做说服教育工作，使当事人自觉履行法定义务。当然，依法实施行政强制，既要对当事人做必要的说服教育工作，又不能使行政执法的严肃性和权威性打折扣，在进行了必要的说服教育工作之后，当事人仍拒绝履行法定义务的，应当及时采取强力措施实现行政法上的义务。

（四）保护当事人合法权益原则

公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关（包括法院）违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

（五）执行标的有限原则

对当事人权益的处置，应当限定在一定的范围和限度内，不得超出被强制人应当履行的义务范围。比如，在处置当事人的财物时，应当保留被强制人及其所扶养家属的生活必需品和必要的生活费用。采取行政强制，不能侵害当事人的基本人权。

三、行政强制的种类

（一）行政强制以其针对的对象为标准，可分为对人身自由的强制和对财物的强制

1．对人身自由的强制。对人身自由的强制，根据目前我国有关法律、法规的规定，主要包括：强制拘留、留置盘问、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒、强制传唤，等等。

2．对财物的强制。对财物的行政强制主要有：查封、扣押、冻结、划拨、扣缴、强制拆除、强制销毁、强制检定、强制许可、强制收购、强制抵缴、强制退还，等等。

（二）行政强制以其适用的目的和起因为标准，可分为行政强制措施和行政强制执行

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的种类有：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。[1]

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。行政强制执行的方式有：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。[2]

一、行政强制措施的内涵

在其他国家的行政法学理论中，都没有“行政强制措施”的概念。行政强制措施是我国行政法学上的一个特有概念。在我国早期的行政法学理论中，也没有行政强制措施的说法。[3]一般认为，这一概念肇始于1989年4月颁布的《行政诉讼法》。该法第11条第（二）项规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；……”——是为行政强制措施概念之滥觞。根据《行政诉讼法》颁布后出版的高等政法院校规划教材《行政诉讼法学》的解释，行政强制措施是指行政机关为了查明情况或有效控制违法、危害状态，根据需要依法对有关对象的人身或财物进行暂时性限制的强制措施。[4]对于这一概念，后来学界又将其进一步分为“行政调查中的强制”和“即时强制”两大类。[5]前者如查封、扣押、冻结等措施，后者如留置盘问、强制约束人身到酒醒，等等。

有学者认为，“行政强制措施”是一个不尽科学的概念，应当废弃。[6]的确，“行政强制措施”原并不是一个严格的法律概念，而是一个产生于行政管理实践的生活用语，在《行政诉讼法》立法过程中被采纳而载入正式的法律，成为一个法律用语。当法律用语和生活用语使用相同的字眼，概念的不严谨问题就随之发生。如果把行政强制措施理解为采取强制的“方法”或者“手段”，那么，行政强制措施和行政强制的含义就是一样的，这可以说是广义上的行政强制措施；如果把行政强制措施理解为暂时的、临时性的强制方法，行政强制措施就成了一个与行政强制执行相对的概念，它与行政强制是种属关系（行政强制措施是行政强制的下位概念，是行政强制的一部分）；如果抛开行政调查中的强制，把行政强制措施理解为紧急情况下采取的临时性措施，那么，行政强制措施和行政法学上的“即时强制”的含义就是一样的。因此，行政强制措施的含义有广义、狭义和最狭义之分。在谈到行政强制措施时，必须明确使用的是这三种含义中的哪一种含义。

我们认为，行政强制措施这一概念虽然不尽科学和严谨，但它已经被写入实定法之中，长期以来已经被人们广泛接受。而且，作为一个描述行政强制行为的生活用语，完全抛弃它事实上也难以做到。因此，行政强制措施作为一个已经法律化的生活用语，可以继续使用。关键是在使用这一概念时，如何明确它的具体含义。2011年6月颁布的《行政强制法》第2条第2款对行政强制措施的含义作了明确、详细的解释（这种立法体例是较为少见的），把行政强制措施理解为与行政强制执行相对的，包括了行政调查中的强制和即时强制两类行政强制行为的总称，即狭义的行政强制措施。本书所使用的行政强制措施概念即以此立法规定为依据。

二、行政强制措施的种类和设定

根据《行政强制法》第9条的规定，行政强制措施的种类有：（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；（5）其他行政强制措施。

由于行政强制措施是严重影响公民、法人和组织人身权与财产权的行为，因而其设定有严格要求。《行政强制法》第10条第1款规定，行政强制措施由法律设定。这是行政法上的法律保留原则的体现。凡严重影响公民、法人或者其他组织权益的行政行为，都只能由法律（狭义）加以规定。

考虑到行政管理实践的现实需要，《行政强制法》第10条第2款、第3款、第4款又规定，尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第9条第（一）项、第（四）项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第9条第（二）项、第（三）项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

《行政强制法》第11条规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第9条第（一）项、第（四）项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

三、行政强制措施的实施程序

（一）一般规定[7]

行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。

违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（1）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（2）由两名以上行政执法人员实施；（3）出示执法身份证件；（4）通知当事人到场；（5）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（6）听取当事人的陈述和申辩；（7）制作现场笔录；（8）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章；当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（9）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（10）法律、法规规定的其他程序。

情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。

违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财产一并移送。

依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行前述行政强制措施实施程序的一般规定外，还应当遵守下列规定：（1）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（2）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（3）法律规定的其他程序。

实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

（二）查封、扣押[8]

查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。

当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

行政机关决定实施查封、扣押的，除应当遵守实施行政强制措施的一般程序规定外，还应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

查封、扣押决定书应当载明下列事项：（1）当事人姓名或者名称、地址；（2）查封、扣押的理由、依据和期限；（3）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（4）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（5）行政机关的名称、印章和日期。

查封、扣押清单一式两份，由当事人和行政机关分别保存。

查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。法律、行政法规另有规定的除外。

延长查封、扣押的决定应当告知当事人，并说明理由。

对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。

对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。

因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在《行政强制法》第25条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（1）当事人没有违法行为；（2）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（3）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（4）查封、扣押期限已经届满；（5）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

（三）冻结[9]

冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。

冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。

行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行《行政强制法》第18条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（七）项规定的程序，并向金融机构交付冻结通知书。

金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。

法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在3日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）冻结的理由、依据和期限；（3）冻结的账号和数额；（4）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（5）行政机关的名称、印章和日期。

自冻结存款、汇款之日起30日内，行政机关应当作出处理决定或者解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。法律另有规定的除外。

延长冻结的决定应当书面告知当事人，并说明理由。

有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定：（1）当事人没有违法行为；（2）冻结的存款、汇款与违法行为无关；（3）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结；（4）冻结期限已经届满；（5）其他不再需要采取冻结措施的情形。

行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。

行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。

四、即时强制

前文指出，行政强制措施可以分为行政调查中的强制和即时强制两种。对于即时强制的具体形式，我国很多法律都有规定。但是，“即时强制”是对行政机关在紧急情况下采取的各种形式的应急措施或者临时性措施，经抽象概括出来的一个概念，这一概念是一个纯粹的学术概念，我国法律上并没有使用“即时强制”的用语，因此有必要从学理上单独加以介绍。

即时强制，原系大陆法系国家行政法学理论上的术语。20世纪初，德国学者佛莱纳（F．Fleiner）将紧急情况下的行政强制命名为“即时强制”，以区别于一般的行政强制行为。该理论传入日本后，对我国行政法学产生了一定的影响。[10]

所谓即时强制，是指由于事件本身的特殊性质，行政机关在紧急情况下对相对人的人身或者财产进行处置，以消除某种危险性的行政行为。从其目的来看，即时强制主要有两类：一类是以防止民众受到危险的威胁为目的的即时强制，如对传染病患者的强制隔离、扑杀狂犬、为防止火灾蔓延而将下风头的房屋拆除设置防火隔离带的紧急消防措施等；二是以保护相对人自身不受紧急危险的侵害为目的的即时强制，如对处于危险状态的相对人的保护、救助行为等。

与一般的行政强制相比，行政即时强制的主要特征有以下几点。

1．紧急性。即时强制是行政机关在紧急情况下采取的必要的强制措施，若非情况紧急，行政机关不需要采取即时强制，通过一般的行政强制行为就可达到目的。

2．不以相对人有违法行为或者负有法定义务为前提。即时强制要解决的问题是社会或者公民面临某种危险状态，迫切需要消除，无论相对人是否有违法行为或者是否负有法定义务，行政机关都可以依法立即采取必要的强制措施。

3．即时强制的程序性规范要求相对而言不是很严格。这是由即时强制的情况紧急性和强制措施的即时性所决定的。当然，即时强制也并不是完全不需要程序规范，关于行政强制法律制度的基本原则仍需要遵守。[11]

《行政强制法》第3条第2款规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。这意味着行政机关在适用各种即时强制时，具体的程序要求应遵守各单行法律法规的规定。

一、行政强制执行的概念与特征

行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。行政强制执行具有以下四个特征：

1．行政相对人负有法定义务而拒不履行，是适用行政强制执行的前提条件。如果相对人自觉履行了法定义务，就不存在强制执行的问题。只有当相对人负有法定义务而拒不履行时，才需要强制执行。

2．行政强制执行的目的是促使相对人履行法定义务，而不是制裁违法行为。这一点使行政强制执行与行政处罚行为区别开来。

3．行政强制执行的主体是行政机关或者人民法院。谁可以作为行政强制执行的主体，必须根据法律规定。如果行政机关自身有强制执行的权力，自己可以作为行政强制执行的主体；如果行政机关没有强制执行的权力，则必须申请法院来强制执行，由法院作为行政强制执行的主体。

4．行政强制执行的对象具有广泛性和法定性。行政强制执行的对象十分广泛，既可以是物，如强制划拨；也可以是行为，如专利强制许可；也可以是人身，如强制拘留。不过，行政强制执行的对象虽然广泛，但其具体的实施对象，必须由法律、法规明确规定，执行机关必须严格按照法定形式实施，不得任意创造或者更改。

二、行政强制执行的基础和模式

（一）行政强制执行的基础

如前所述，行政相对人负有法定义务而拒不履行，是适用行政强制执行的前提条件。但“法定义务”的来源，即行政强制执行的基础是什么？有些国家理解为行政法律、法规规定的义务和行政行为确定的义务两方面，也有些国家仅理解为行政行为确定的义务。从当代各国行政强制执行的立法趋势来看，多倾向于以行政行为确定的义务为根据，不包括法律、法规的直接规定。这主要是考虑到行政法律规范规定的义务通常是普遍、抽象的，很容易为行政机关滥用，不利于保护相对人的合法权益。[12]

（二）行政强制执行的模式

各国在行政强制执行的主体、程序等问题上的学理认识和法律规定差别很大，这主要是因为各国对行政强制执行权性质的理解有所不同。

在行政强制执行权问题上，要注意澄清一个常见的观念上的错误，即认为行政强制执行权是行政权的当然组成部分。行政强制执行的“行政”二字，并不意味着强制执行权一定属于行政机关，而只是实现行政行为内容的手段。行政机关有权作出行政行为（大陆法系国家称之为“基础决定”），但无权自行强制执行，除非有法律特别授权。行政强制执行权与行政决定权是分离的，决不能把行政强制执行权看成是行政权的当然组成部分。对行政强制执行权性质的不同认识影响到行政强制执行权在行政机关和法院之间的分配。行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有重大区别，其原因就在于对行政强制执行权的性质的认识存在差异。普通法系国家历来把行政强制执行权看成是司法权的一部分，行政机关虽然有权作出行政决定，但无权实施强制执行；大陆法系很多国家（法国除外）则将行政强制执行看成是行政权的一部分，行政机关可以自行强制执行。但是，德、奥等国虽然早期曾将行政强制执行权看成是行政权的组成部分，行政机关自行强制执行无需法律特别规定，近期则有重大变化，认为行政机关是否有强制执行权，尚需要法律特别规定，这是顺应民主化潮流和保护公民合法权益的观念日益增强与发展的必然趋势。[13]

根据在强制执行的主体、程序等方面的法律规定的不同，各国行政强制执行模式基本上可以分为两大类：一类是行政机关根据法律规定自行强制执行的德、奥模式；一类是向法院申请强制执行，行政机关原则上无强制执行权的美、法模式。[14]

根据我国相关法律的规定，我国的行政强制执行制度是以申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行强制执行为例外，比较接近美、法模式。

三、行政强制执行的分类

根据实现行政决定的内容的方式、方法和手段、措施的不同，行政强制执行可分为直接强制和间接强制两种。

（一）直接强制

直接强制是指义务人拒不履行法定义务，在无法采用代履行、执行罚等间接强制手段促使其履行义务的情况下，有权机关依法对义务人的人身或者财产直接采取强力措施，以实现特定行政行为内容的行政强制执行方式。

为了实现国家行政管理目标，保障行政行为所确定的义务得到履行，直接强制起着非常重要的作用。但是，由于直接强制采取强力手段，直接影响相对人的人身权或者财产权，如果使用不当，很容易侵犯相对人的合法权益。因此，对适用直接强制的条件和程序都应作严格规定。如非必要，不得采取直接强制执行。一般认为，只有在无法采用代履行、执行罚等间接强制手段促使相对人履行义务的情况下，才能适用直接强制。也就是说，凡是通过间接强制即可以实现行政强制目的的，不得使用直接强制，这是行政法上最小侵害原则的具体体现。

（二）间接强制

间接强制是指通过间接手段迫使义务人履行义务，或者由他人代为履行以达到与其履行义务相同状态的行政强制执行方式。间接强制又分为代履行和执行罚两种类型。

1．代履行。相对人负有法定作为义务而拒不履行，在可以由他人代为履行而能达到与义务人履行义务相同状态的情况下，执行机关代为履行或者指派第三人代为履行，并向义务人收取必要的费用，这种执行方式称为代履行。例如，在拆除违章建筑时，可由执行机关请人代为拆除，再由拒不履行拆除义务的相对人承担拆除费用。

代履行的特点是：第一，相对人负有法定义务而拒不履行，如果相对人自觉履行义务，就不存在代履行的问题；第二，代履行的义务一般都是作为义务，并且该作为义务可以由他人代为履行，不以义务人亲身作为为必要；第三，执行结束后，执行机关向法定义务人收取必要的费用。

2．执行罚。执行罚是指相对人负有义务而拒不履行，执行机关采用科以财产上新的给付义务的办法，敦促其履行义务。例如，对到期不缴纳税款者，罚以滞纳金，促使其缴纳税款。

执行罚与行政处罚中的罚款颇为相似，如二者都以存在某种行政违法行为为前提，都是科以相对人一定的金钱给付义务。但是，执行罚与罚款在性质和功能上有原则性区别：首先，执行罚的目的并不是对义务人进行处罚，而是通过科以一定数额的金钱给付义务，敦促其履行应当履行但尚未履行的义务；而罚款则是对已经发生的某种行政违法行为进行处罚和制裁。其次，执行罚可以针对同一事项反复使用，直到相对人履行义务为止；而罚款必须遵循“一事不再罚”的原则。

执行罚的特征是：第一，相对人负有法定义务而拒不履行。第二，法定义务人拒不履行的义务无法由他人代为履行。该种义务一般是作为义务，执行机关科以金钱负担，促使其履行义务；但某些不作为义务，执行机关也可以科以金钱负担促使其停止违法行为。第三，科以的金钱负担，必须按法定数额实施，执行机关不得随意确定。

四、行政机关强制执行程序

1989年4月颁布的《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这一条款是我国行政强制执行制度的基本法律依据。根据这一条款的规定，行政强制执行程序分为行政机关依法强制执行和申请人民法院强制执行两种形式。

2011年6月颁布的《行政强制法》第4章、第5章对这两种强制执行程序分别作了专章规定。我们先介绍行政机关强制执行程序。

（一）行政机关强制执行程序的一般规定

行政机关在实施强制执行时，应当遵守以下规定。[15]

1．催告。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（1）履行义务的期限；（2）履行义务的方式；（3）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（4）当事人依法享有的陈述权和申辩权。

经催告，当事人履行了行政决定确定的义务的，不再实施强制执行。

2．陈述和申辩。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

3．强制执行决定。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（1）当事人的姓名或者名称、地址；（2）强制执行的理由和依据；（3）强制执行的方式和时间；（4）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（5）行政机关的名称、印章和日期。

在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

4．中止执行。在强制执行过程中，有下列情形之一的，中止执行：（1）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；（2）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；（3）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；（4）行政机关认为需要中止执行的其他情形。

中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。

5．终结执行。在强制执行过程中，有下列情形之一的，终结执行：（1）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；（2）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无权利义务承受人的；（3）执行标的物灭失的；（4）据以执行的行政决定被撤销的；（5）行政机关认为需要终结执行的其他情形。

6．执行回转。在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。

7．执行协议。实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。

执行协议应当履行，当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

8．执行的限制。行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。

行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。

对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

（二）金钱给付义务的执行[16]

行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。

加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

行政机关依照《行政强制法》第45条规定实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照《行政强制法》第3章规定办理。

没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。

法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。

依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

（三）代履行[17]

行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

代履行应当遵守下列规定：（1）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（2）代履行3日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（3）代履行时，作出决定的行政机关应当派工作人员到场监督；（4）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。

代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

五、申请人民法院强制执行[18]

当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依法申请人民法院强制执行。

（一）申请执行前的催告

行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

（二）申请执行

行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（1）强制执行申请书；（2）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（3）当事人的意见及行政机关催告情况；（4）申请强制执行标的的情况；（5）法律、行政法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

（三）受理

人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在5日内受理。

行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起15日内作出是否受理的裁定。

（四）审查

人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合《行政强制法》第55条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除《行政强制法》第58条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起7日内作出执行裁定。

人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（1）明显缺乏事实根据的；（2）明显缺乏法律、法规依据的；（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

（五）裁定

人民法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关。

行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是否执行的裁定。

（六）执行

因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。

（七）费用及其他事项

行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。

人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。

依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

划拨存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政账户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

人民法院及其工作人员在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

违反《行政强制法》规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。违反《行政强制法》规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

1．某市建设委员会以某公司的房屋占压输油、输气管道线为由，作出限期拆除决定，要求某公司自收到决定之日起10日内自行拆除。但某公司逾期未拆除，亦未在法定期限内提起诉讼，某市建设委员会申请法院强制执行。下列哪一选项是正确的？（　　）（2008年司法考试试卷一单选题第47题）

A．若法律、法规赋予某市建设委员会有自行强制执行权，法院即应不受理其申请。

B．某市建设委员会应当向其所在地的法院申请强制执行。

C．接受申请的法院应当在受理申请之日起30日内作出是否准予强制执行的裁定。

D．若在某市建设委员会申请强制执行前，某公司已对限期拆除决定提起诉讼，法院无权在诉讼期间执行拆除决定。

2．张某因打伤李某被公安局处以行政拘留15天的处罚，张某不服，申请行政复议。不久，受害人李某向法院提起刑事自诉，法院经审理认为张某的行为已经构成犯罪，判决拘役2个月。下列哪一选项是正确的？（　　）（2007年司法考试试卷一单选题第47题）

A．本案调查中，警察经出示工作证件，可以检查张某的住所。

B．如果在法院判决时张某的行政拘留已经执行完毕，则对其拘役的期限为一个半月。

C．如果张某之父为其提供担保，则公安机关可暂缓执行行政拘留。

D．由公安局将张某送到看守所执行行政拘留。

3．某公司向区教委申请《办学许可证》，遭拒后向法院提起诉讼，法院判决区教委在判决生效后三十日内对该公司申请进行重新处理。判决生效后，区教委逾期

拒不履行，某公司申请强制执行。关于法院可采取的执行措施，下列哪些选项是正确的？（　　）（2010年司法考试试卷二多选题第87题）

A．对区教委按日处一百元的罚款。

B．对区教委的主要负责人处以罚款。

C．经法院院长批准，对区教委直接责任人予以司法拘留。

D．责令由市教委对该公司的申请予以处理。

4．下列哪些情形属于间接强制执行措施？（　　）（2008年四川司法考试试卷二第89题）

A．张某患传染病，拒绝住院治疗，卫生机关将其强制送入传染病医院治疗。

B．某单位拒绝拆除违章建筑，城建行政主管部门委托某工程队拆除该违章建筑。

C．某交通管理局将没收的黑车委托某停车场管理。

D．某公司拖欠罚款，行政机关决定每日按罚款数额的3%加处罚款。

5．甲驾车在某路段行驶时，与乙驾驶的车辆发生刮擦，致使甲的车受损。甲下车对乙进行殴打成轻微伤后离去。公安机关为查处此案，对甲进行传唤，甲却避而不见。公安机关为使甲来接受调查，将甲的车扣押。公安机关的扣车行为属于（　　）。

A．行政强制执行　　B．行政征收

C．行政处罚　　　　D．行政强制措施

6．某甲在未取得建设许可证的情况下建房两间，对此，区城建局作出责令其在一定期限内拆除违章建筑的决定。甲在指定的期限内未拆除违章建筑。因而区城建局应当（　　）

A．采取代履行的方式强制执行。

B．对甲进行罚款。

C．申请其上级行政机关强制执行。

D．申请人民法院执行。

7．代履行作为一种重要的行政强制执行手段，其行使的条件有（　　）

A．代履行的对象一般为可为他人代履行的作为义务。

B．义务人在法定的期限内故意不履行义务。

C．履行的主体是强制执行机关或者其委托的第三人。

D．必须先以书面的形式进行告诫，给予一定的宽限期。

8．某市政府进行道路扩建，认为居民王某的一间房屋不合规划，应予拆除，并以书面形式作出了王某应在15日内拆除房屋的处理决定。王某一直未拆房，也未申请行政复议。一个月后，市政府申请人民法院将王某的房屋强行拆除。对市政府的这一行为，下列表述正确的是（　　）

A．行政处理决定已经生效，申请人民法院强行拆除房屋的行为是正确的。

B．行政处理决定已经生效，但申请人民法院强行拆除房屋的行为是错误的。

C．人民法院不应该接受市政府的强制执行申请。

D．在这种情况下，王某仍然可以对行政处理决定提起行政诉讼。

9．某造纸厂长期向邻近的南庄村的池塘排放废水，致使该村的井水无法饮用。村委会向延山县环保局提出申请，要求造纸厂停止排放废水，并赔偿损失。延山县环保局不予理睬，村委会又向市环保局申请复议。在2006年3月16日，市环保局作出立即停止排放废水，罚款3万元，赔偿南庄村1万元的决定。造纸厂未依法提起行政诉讼，也不履行市环保局的决定。在2006年10月1日之前，有关行政机关一直未采取进一步的措施使造纸厂履行市环保局的决定。在此情况下，南庄村村委会可以采取什么措施？（　　）

A．直接要求市环保局履行法定职责。

B．申请人民法院强制执行市环保局的决定。

C．申请人民法院强制执行市环保局关于化工厂赔偿1万元的决定。

D．向人民法院提起行政诉讼，要求市环保局履行法定职责。

10．材料分析。

李某是个体工商户，未经批准擅自将临时营业棚改造成两层楼房。施工时，该县城建局曾多次劝阻无效，李某最终将楼房建成，并进行营业。不久，县城建局依法对李某的违章建房行为作出了处理，责令其在10日之内拆除违章建房。李某在期限内未执行。县城建局遂派人将李某的违章建筑强行拆除顶层。在拆房时，县城建局未通知李某或其成年家属到场，对室内的物品也没有清点保管，致使李某经营的部分商品受损。李某对县城建局强行拆除行为不服，向人民法院提起诉讼，并要求被告方赔偿其经济损失。

问题：

（1）县城建局强行拆除李某的房屋是否合法？

（2）县城建局是否应承担给李某造成的经济损失？

[1]参见《行政强制法》第9条。

[2]参见《行政强制法》第12条。

[3]比较早的几本行政法学教材，如王珉灿主编的《行政法概要》、姜明安教授的《行政法概论》、罗豪才教授主编的《行政法学》、应松年教授主编的《行政法学教程》都没有行政强制措施的概念。参见王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版；姜明安：《行政法概论》，北京大学出版社1986年版；罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版；应松年主编：《行政法学教程》，中国政法大学出版社1989年版。

[4]应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第73页。

[5]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第238页。

[6]章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第216页。

[7]参见《行政强制法》第16—21条。

[8]参见《行政强制法》第22—28条。

[9]参见《行政强制法》第29—33条。

[10]应松年教授主编的《行政行为法》、王连昌教授主编的高等政法院校规划教材《行政法学》和罗豪才教授主编的高等教育法学教材《行政法学》都先后使用了“即时强制”的概念。参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第563页；王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第238页；罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第233页。有关行政即时强制的理论逐渐被我国行政法学界广泛接受。越来越多的行政法学教材和著作都开始引入“即时强制”这一概念。

[11]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第237页。

[12]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第199页。

[13]应松年：《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期。

[14]王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第266页。

[15]参见《行政强制法》第34—44条。

[16]参见《行政强制法》第45—49条。

[17]参见《行政强制法》第50—52条。

[18]参见《行政强制法》第53—60条、第67—68条。