自由贸易试验区外资负面清单探索和文化领域开放

2013年9月底，上海自贸试验区率先开展外资负面清单管理，先后编制了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）2013版》（简称《负面清单2013版》）和《负面清单2014版》。2015年4月，沪粤津闽自贸试验区挂牌，国务院颁发了四个试验区适用的《负面清单2015版》。

推进外资准入前国民待遇加负面清单管理，除开制定负面清单政策文本，自贸试验区相配套的管理措施有：外资准入由“核准制”改为“备案制＋核准制”；工商登记改革；负面清单以外，实行内外资一致市场准入制度；服务业扩大开放政策；政府事中事后监管模式；促进境外投资政策等。

与此同时，国家发改委颁布了《外商投资产业指导目录2015版》（简称《指导目录》），已在全国范围实施，见图13.2。

图13.2　我国外商投资管理的政策文本调整

从全国范围看，《指导目录2015版》与《指导目录2011版》相比，文化开放政策变化不大，对外资限制和禁止条款均为13条，含8—9条禁止措施，新增加“禁止经营文物拍卖的拍卖企业、文物商店”措施。与《指导目录》相配套，外资准入需要经过政府审批，政府部门有裁量权和一定控制权。

从自贸试验区范围看，从《负面清单2013版》《负面清单2014版》到沪粤津闽试验区合用的《负面清单2015版》，文化开放政策有了很大变化，主要表现在四个方面。

第一，产业涵盖放宽，文化领域涉及“文化、体育和娱乐业产业”的广播电视、新闻出版、电影制作、非物质文化遗产、文化娱乐等行业，还有“信息产业”的互联网和相关服务业，以及“批发零售行业”等。

第二，限制或禁止外资口径扩大。如《负面清单2015版》涉及外资进入的许可制度、专项报批和审批制度，以及增加了“非物质文化遗产、文物及考古”行业，在文化遗产行业含外资限制措施1条，禁止措施4条。

第三，禁止和限制外资措施和内容变化。与同期《指导目录2015版》文化领域外资限制禁止13条（含禁止类9条）相比，《负面清单2015版》有26条（含禁止类12条），其中有2条在通信类产业，删除了“高尔夫球场、别墅的建设”禁止项，新增外资禁止4项，“禁止投资和运营国有文物博物馆”“禁止不可移动文物及国家禁止出境的文物转让、抵押、出租给外国人”“禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构”“禁止设立文艺表演团体”等，新增的限制项措施有政府许可和审批类措施。

第四，相关措施试点和调整。也有新增后又删除了的措施，如《负面清单2013版》和《负面清单2014版》曾增加“禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务”，在《负面清单2015版》中又删除了。

由于自由贸易试验区外资政策具有试验的属性，《负面清单2015版》还属于试验的政策文本，还需要经过压力测试和不断完善，见表13.1和表13.2。

表13.1　全国范围“外商投资产业指导目录”的比较分析

注1：《外商投资产业指导目录2011年》在文化、体育和娱乐业，在禁止类措施中含“高尔夫球场、别墅的建设、经营”，别墅建设也可视为建筑类。另外，有鼓励类措施2条：（1）演出场所经营（中方控股）：（2）体育场馆经营、健身、竞赛表演及体育培训和中介服务。
注2：《指导目录2015年》与《指导目录2011年》相比，产业分类保持不变，总体上限制类措施减少1条，禁止类措施增加1条。从内容上看，删除了限制类措施“娱乐场所经营（限于合资、合作）”；增加了禁止类措施“经营文物拍卖的拍卖企业、文物商店”。鼓励类措施2条保持不变。

表13.2　自由贸易试验区“外资准入负面清单”的比较分析

注1：（1）《上海自贸试验区负面清单2013版》与《指导目录2011版》相比，在文化领域，增加了“禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务”“禁止投资互联网上网服务营业场所（网吧活动）”“限制投资电信、广播电视和卫星传输服务”；（2）在产业分类结构上作了调整，部分内容列入批发零售业，如“禁止经营文物拍卖的拍卖企业、文物商店”；部分内容列入“通信类（信息传输、软件和信息技术服务业）”，如“投资新闻网站、网络视听节目服务等”。（3）根据国务院《上海自贸试验区总体方案》服务业扩大开放措施，在演出经纪和娱乐场所两个行业，允许外商独资经营。
注2：《上海自贸试验区负面清单2014版》与《负面清单2013版》相比，总体变化不大，实质性删除了“禁止投资互联网上网服务营业场所（网吧活动）”措施，尽管在限制和禁止措施数量上有所变化，但这是由于措施合并和删除对内资企业也同样限制或禁止内容所造成的。
注3：《四个试验区负面清单2015版》有较多调整。（1）对外资限制和禁止类措施明显增加；（2）产业分类有新的变化；（3）新增加外资禁止措施：“113.禁止投资和运营国有文物博物馆。”“114.禁止不可移动文物及国家禁止出境的文物转让、抵押、出租给外国人。”“115.禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构。”“117.禁止设立文艺表演团体。”

2013年9月以来，上海自贸试验区试行外资负面清单管理。由于上海自贸试验区的前身是“上海综合保税区”，紧邻海港和空港，远离上海市中心城区，园区内无居民。自贸试验区的企业大都从事国际贸易、港口服务、保税业务、供应链管理、物流等业务，从事文化领域的企业不多。同时，《负面清单2013版》《负面清单2014版》文化领域政策变化不大，企业反应波澜不惊。

国务院《试验区总体方案》提出了6大领域18个行业服务业扩大开放措施，含文化服务领域，开放“演出经纪”和“娱乐场所”，有2条措施，“取消外资演出经纪机构的股比限制，允许设立独资演出经纪机构，为上海市提供服务”，“允许设立外商独资的娱乐场所，在自由贸易试验区内提供服务”。目前，这两条措施均有外资项目洽谈或落地，如南中（上海）文化传播有限公司和德国大众俱乐部项目。

据课题组调查，外资企业普遍反映，希望我国外资政策能够“开放、透明、可预期”。法律事务所反映，希望新开放政策有法律条款支持，这样更为可靠和稳定。