应对全球气候变化的配套措施

6.3.1　加强顶层设计，将气候变化因素纳入城市总体发展规划

以往的城市发展规划，往往是以经济发展作为最重要的目标，经济与社会、城市与乡村、生产与生活、人与自然之间存在着诸多的不协调与不适应，许多应对措施都是临时根据短期可预见行为进行的可行性选择，从而大大降低了城市复合生态系统抵御和应对全球气候变化脆弱性风险的能力。故此，长三角河口海岸8市应以城市发展总体规划的修编为契机，将针对气候变化长期风险的认识和应对气候变化的目标全面整合到城市总体发展规划之中，在城市功能分区、基础设施建设、产业空间布局、生态文明建设、能源发展战略、人口社区规划等各个领域和各个方面都要充分考虑到气候变化的影响因素，从而促使城市应对气候变化行动的有效性不断得到改善。

1.规划先行，充分考虑气候变化因素，建立适应型城市

城市发展规划的编制和制定，是未来城市建设和管理的重要依据。因此，一是在规划统筹和综合部署的第一时间和第一阶段，就应充分考虑将适应气候变化作为制定或修编城市规划的重要因素，在规划涉及的土地功能划分、产业布局、基础设施建设、交通枢纽布点等方面都充分考虑对气候变化这一风险要素的防控与管理。其中，对城市的供水安全保障是首要的资源保护措施，应考虑到河口海岸地区盐水入侵的风险，合理利用和保护地下水资源，从水源地安全、供水安全、防洪安全等层面综合确保大城市供水安全，确保城市居民的正常饮水安全得到保障。二是保障涉及城市正常运转的给水、排水、电力、电信、煤气、公共交通等重要生命线工程设施的安全性，不断提升城市抗击气候变化风险的能力，以及灾后生命线中断的快速修复。三是在规划之初就应充分考虑到城市防灾减灾的公共防御能力，预留建设城市气象监测预警设施的土地规划空间，对大型公共建筑的布点与规划应考虑气候变化引起的安全隐患的应对。对城市园林绿化、风景区和城郊绿化隔离带的建设规划都应充分考虑改善城市生态，以减缓城市五岛效应特别是热岛效应的功能，提升城市人居环境的适应性和舒适度。

2.城市适应气候变化与可持续发展多重目标的协同

城市的长期发展目标及其方针政策的制定，需要考虑到将适应气候变化的政策与城市经济社会可持续发展的政策相协调。城市适应气候变化的政策措施主要侧重于防灾减灾和节能减排等方面的作用，在一定程度上会占用城市经济发展的部分成果和资源，甚至可能与城市发展的短期目标相冲突。因此，综合考虑多目标政策的决策和协同管理城市发展风险，是城市应对气候变化的重要方面。协同管理主要是选择多重的管理手段，用相同的措施兼顾城市发展的不同目标。如在城市绿地的规划上，可能涉及的功能目标就包括人居环境改善、防灾避灾、城市热岛效应缓解和城市碳汇等。所以，在城市园林规划、湿地保护建设规划中，可以根据规划用地所处的不同区位，在中心城区和郊区的位置各有侧重。对人居密集的中心城区侧重于考量城市防洪防涝的储水排水功能，而郊区则更多考虑缓解城市热岛效应的生态服务功能。在城市淡水资源的保护领域，对城市给水、排水等工程设施的增加修缮以及对城市自然水系的改善修复，不仅保障了城市淡水资源的供应，促进了水资源的高效利用，同时对城市的暴雨内涝灾害的防灾减灾也有着重要的作用。这就是一个城市风险管理中需要综合考虑气候变化与其他多重风险统筹兼顾、协同管理的典型表现。

3.城市群空间结构的“紧凑化”和“开敞型”相结合

在区域层面上，长三角河口海岸8市的空间格局应当服从于长三角区域发展的整体规划，通过合理的城镇空间布局、地域产业组织和城际基础设施建设的合理安排，引导区域各要素向城镇空间尤其是中心城市集聚，形成区域层面上空间等级鲜明的城市群格局以及不同等级城市之间横向联系紧密的网状格局。所谓“紧凑化”是对于高度城市化的城市内部区域而言的，其人口、产业和基础设施的布局要尽可能集中，以对区域整体应对气候变化的影响产生规模效应和范围效应；提升“开敞型”则是针对城市周边的空间要适度分散，给自然生态保护留有余地，给气候变化引发的灾害留有缓冲的地带。上述两种空间格局的相互结合与相互支撑，使得城市复合生态系统中的社会经济子系统与环境生态子系统各自的效用都能得到充分的发挥，从整体上达到空间的集约和最优发展目标。从长三角地区目前的发展格局上看，已基本形成了以区域中心城市上海和副中心城市南京、杭州、宁波等为主要节点、内外三个圈层鲜明、紧凑型与开敞型有机结合的区域空间发展格局。其中，第一个圈层以上海市为中心，包括邻近上海的江苏省的苏州、无锡、常州、南通四市和浙江省的嘉兴、湖州二市，形成长三角的金三角核心区域；第二个圈层涵盖了以南京、杭州和宁波为顶点的空间区域，形成了沪宁杭城市群，其中南京与杭州又各自形成了次一级的南京都市圈与杭州都市圈；第三个圈层则包括了整个长三角16座城市或江浙沪三省市乃至安徽省在内的其他城市区域，成为（泛）长三角最外围的圈层。通过上述三个层级的空间划分与布局，构成了长三角空间功能格局的整体网状结构，其中长三角河口海岸8市都处于这一网状结构中的第一圈层和第二圈层。对于单个城市而言，如以上海为例，其通过引导城市各项功能的合理分区，完善基础设施布局，可以有效避免城市规模的过度扩张和功能的单一化。上海以原有的8个中心城区为核心，沿黄浦江沿线为城市发展纵轴，以浦西虹桥机场到浦东国际机场沿线为城市发展横轴，形成了“十字型”的城市空间发展格局，既进一步加强了多功能的开发和要素的集成建设，又对远郊的崇明三岛和金山等地区提供了更多的具有吸碳功能的自然空间，以充分发挥其生态服务的价值。

6.3.2　完善气象灾害应急能力，减少城市与区域灾害损失

气候变化带来的极端天气事件以及突发性气象气候灾害的影响，是气候变化对城市化地区社会经济系统的最直接、最严重的危害。长三角河口海岸地区独特的海陆河三大自然系统的地理区位交汇，决定了其面对气候变化风险的敏感性，无论是城乡居民的生命财产安全还是城市生产生活系统的正常运转，或是城市土地、湿地、淡水、空间资源等，都将受到风暴潮、盐水入侵、海岸侵蚀、城市内涝等灾害事件的威胁。由于灾害的不可完全避免原理，城市政府必须把防范和应对气候变化风险的重点放在防灾减灾的各项措施之上，在公共管理中充分发挥社会风险管理和提供公共减防服务的功能，以最大限度地减少灾害事件带来的人民生命财产和城市社会经济系统的损失。

1.建立和完善城市气象灾害预警系统

加强城市气象灾害系统监测工程建设，是防范和应对气候变化风险的先行措施。目前城市气象灾害的监测网络还落后于城市发展及城市气象灾害管理的需要，有必要进一步加强并完善城市气象灾害综合监测系统。一是加强气象监测网络基础设施建设，增加观测数量和内容，特别需要加强针对特大城市的结合雷达和气象卫星的监测网络建设。通过建立包含实时数据、历史资料数据、气候灾害数据在内的气象信息网络和数据库，加强气象灾害对城市经济社会发展和城市安全影响的评估与预警。二是完善气象灾害监测信息的发布与服务功能，建立灾害性天气预警标准和预警信息发布平台，创建电视专用频道、广播、电话、手机短信息、互联网及公共场所气象灾害发布预警等多种途径、非气象部门的发布渠道和发布手段，对气象灾害的动态、影响范围、持续时间、强度等预警信息进行实时滚动发布，并对城市大风、暴雨、冰雹、大雾、沙尘暴、降雪、高温热浪、严重雾霾等突发性灾害性天气进行预警，为相关管理部门提供决策支持信息。

2.建立和完善城市和区域突发气象灾害应急处置系统

一是在各城市突发公共事件总体应急预案的基础上，进一步建立地区内气象灾害防御联动预案，健全重大气象灾害多部门跨城市、跨省市的应急联动机制，增强地区内台风、风暴潮、局部强对流天气等灾害性、关键性、转折性重大天气、气候的跨城市、跨省市行政区域的应急指挥平台。二是确保区域联动、部门响应的物资保障，在应急物资的生产、储备、征用和紧急配送的各个环节能够进行畅通的合作。三是建立和完善对过境台风、风暴潮灾害的省市联动应急体系，重点加强对城市通信系统、交通运输系统及海岸重要设施的安全保障。

3.规范城市应急体制建设，强化日常应急演练

一是在城市应急管理体制上，应坚持依法、规范原则，依据相关法律和行政法规加强应急管理，使应对气象灾害和防治突发事件的工作有法可依、流程规范。在管理体制上需要统一领导决策，理顺和明晰各级应急指挥机构的关系及职能，衔接各个关键节点，集成人员、信息等资源应对灾害。二是通过培养灾害应急的快速响应队伍，制定演练计划，加强日常应急演练，着重提高救灾、检疫、医疗等部门的综合快速处置能力。三是重心向下，加大对城市基层应急管理工作的投入，完善基层应急处置专门队伍和装备条件，保证应急队伍和装备条件能够在第一时间内迅速到位，提高基层应急能力建设。

4.强化防灾减灾的基础设施建设

以河口、海岸、江岸、城市低洼、人口与经济要素高度集聚等特定地域为减防重点，不断提高城市和重大工程设施的防护标准，提高岸堤、码头的设计标高，调整排水口底高和管径，有效改善城市排水系统。

以上海防灾减灾基础设施建设为例。根据前文中对上海受到风暴潮灾害空间脆弱性的评价分析结果，上海的奉贤海湾镇和浦东芦潮港镇交界处、崇明县长兴岛、闵行区浦江镇的黄浦江沿岸地区，是上海人口和经济方面综合脆弱度较高的区域。为此，上海一是应当因地制宜地加强海岸防护工程的投入，通过陡墙式海堤、护岸工程、保滩工程、丁坝与顺坝、护坝与护坎的建设，阻挡风暴潮带来的海浪、风浪侵袭造成的土地淹没。二要适时加强和调整相关地段人口分布规划和经济产业、市政设施规划。对于人口暴露度最高的奉贤区海湾镇与浦东区芦潮港镇的交接处、崇明县的崇明岛部分地区与长兴岛、横沙岛地区，应继续保持目前低密度的人口政策。对于人口脆弱性较高的地区，如沿黄浦江两岸地区的松江区叶榭镇、宝山区友谊路街道和吴淞街道、奉贤区南桥镇和庄行镇、闵行区浦江镇和吴泾镇，以及浦东新区周家渡街道、南码头路街道、洋泾街道、潍坊新村街道、金杨新村街道、沪东新村街道和三林镇等，都应实施积极的人口适应政策，重点加强上述城市地段的内涝防治，适当鼓励人口导出。对于经济上脆弱度较高的地区，如芦潮港镇、长兴岛、横沙岛等上海临港产业的重点分布区，应当相应提高港口码头、造船设施的安全建设标准和装卸机械、照明系统、辅助建筑的设计标准，提高其承受风暴潮等气象灾害的强度。对于另一部分经济脆弱性较高的地区，如位于黄浦江两岸的高桥镇、沪东新村街道、金杨新村街道、陆家嘴街道等经济产业集聚区，在风暴潮等气象灾害的应对措施上可以预防和减小灾害损失的适应性策略为主。三是在城市内涝的防范和综合治理上，上海及长三角河口海岸其他城市都可积极借鉴纽约、巴黎、东京等国际大都市的经验，自下而上地以多渠道疏水为主，减低城市经济脆弱度。这些内涝治理措施具体包括：鼓励居民采用桶存水的方式收集雨水，以缓解暴雨对城市下水系统的压力（纽约）；修建“水广场”，把城市低洼区建成广场、停车场和步行区，平时供民众正常使用，暴雨来临时当作储存水、分流水的“水广场”使用（鹿特丹）；通过水箱就近收集雨水，建设渗水坑、渗水步道和屋顶绿化，将地表水尽量保留在源头，建立可持续的排水系统以消化激增的雨量（英国）；等等。

5.加强应对气象灾害和异常天气的联合科学研究

包括建立长三角河口海岸地区重大气象灾害、突发性异常天气事件、城市复合生态系统等方面的综合基础数据库；加强气候灾害事件发生频率、程度的时空演变与城市复合生态系统脆弱性演变的动态模拟分析；通过灾害链分析理论，检测人类活动—极端天气气候灾害—自然和社会经济系统脆弱性演变之间的作用机理等。通过加强对全球气候变化的灾害研究，了解城市灾害发生发展的规律及其演变趋势，为有效防范与应对做好长期、科学的准备。

6.3.3　加快产业结构调整，提升经济领域减缓气候变化技术水平

科学技术是第一生产力，技术进步和科技创新作为气候变化适应行动的重要支柱，将从本质上推动着人类减缓与适应全球气候变化的种种社会经济行为，并最终落实到一个国家或地区产业结构的调整优化、生产领域与消费领域的节能减排，以及经济发展方式的转型升级上。因此，依靠科技进步和自主创新是长三角河口海岸地区产业经济领域减缓气候变化影响的主要抓手。

1.产业结构的调整优化

应以国家发改委2011年6月发布的《产业结构调整指导目录（2011）》为指导，在长三角河口海岸地区通过产业结构的优化升级实现产业经济领域的节能减排。一是加大对传统制造业部门的技术改造和对高科技产业部门的科技攻关力度，通过关停并转等市场化手段加快淘汰落后过剩的产品、产能和工艺装备，不断降低生产领域的综合能耗、物耗及三废排放，不断提升工业产品、产业集群和产能建设的能效标准。二是积极扶持和鼓励与节能环保、新能源、新材料、新工艺密切相关的战略性新兴产业部门的发展，如清洁能源发电设备制造、大气污染治理装备及污水防治技术设备制造、新型环保产品制造，以及资源循环利用的生态工业园建设等。三是持续加大对金融保险、商贸物流、旅游会展、影视传媒、科教文卫、中介咨询等现代服务业部门优先发展和重点发展的支持力度，依托长三角地区率先“创新驱动、转型发展”的有力契机和区域中心城市上海到2020年基本建成全球城市并引领长三角共建全球城市区域的战略构想，结合国家《产业结构调整指导目录（2011）》中鼓励发展的9大类别的118项服务业种类，大力推动长三角地区三次产业构成及第三产业占比的持续提升。

2.产业升级与节能减排并重

工业领域的节能减排，首先保证源头的控制。一是通过土地、信贷两个“闸门”严把项目审核管理，控制高耗能高排放行业的扩张。根据2011年国务院印发的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中的行业名录，运用政策、经济、技术等市场手段和相关行政手段，完成钢铁、有色、水泥、焦炭等18个行业落后产能的淘汰工作。二是鼓励企业积极开展能效水平对标达标，实施重点企业节能技术改造。利用中央财政设立的专项资金，重点支持企业在节能降耗、环境保护等薄弱环节进行技术改造，支持钢铁、化工、建材、汽车等行业的兼并重组和国企改革，降低单位生产总值的能耗物耗和三废排放强度。三是依托上海、南京、杭州、宁波等区域中心城市和副中心城市的现代服务业中心建设，大力培育和发展总部经济、楼宇经济、平台经济，以及合同能源管理、城市交通智能化管理等高端要素集聚、高端价值链塑造、高端商务服务功能培育、高端城市发展管理、清洁环保的行业类型和运营模式，全面落实财税、金融、土地、工商、价格等支持措施，加强和改进市场准入、人才服务、品牌培育、服务认证示范等工作。四是发挥上海市闸北区、浙江省杭州市和宁波市现代服务业综合配套改革试点城市（区）的综合改革试点示范平台效应，推进生产性服务业积聚区建设，加快促进重大服务项目建设。建立跨部门跨区域的工作协调机制，错位发展建设“长三角服务外包产业带”，形成以上海为龙头，杭州、苏州、无锡、南京等示范市为第一核心圈，南通、嘉兴等市为次级核心圈的长三角服务外包产业集群。

3.提高企业科技进步和自主创新能力

积极推动工业企业产品、设备、工艺、流程等的技术改造和技术创新，是促进产业经济领域节能降耗的有效途径。一是根据不同行业和地区辨识适应和减缓气候变化的重点项目和关键技术，通过需求评估识别符合行业特征的自主创新技术。二是在政府财政预算的科研资金中，应专门设立和安排与气候变化应对技术相关的专项研究基金。设立重点行业典型企业技术创新应用的示范工程，推动低碳环保和提高资源利用效率等适应气候变化技术的成果转化，编制不同地区、不同行业的低碳技术推广名录。三是利用长三角地区高校、园区和科研院所云集的雄厚科技力量开展联合攻关，积极搭建节能减排、低碳环保的技术转化实验室和研发基地，以及各类中介服务机构和孵化器。加强与发达国家和国际组织的技术沟通与交流，带动参与应对气候变化的国际合作和技术转让。

6.3.4　加大资金扶持，多途径增加应对气候变化的投入

资金作为应对气候变化适应行动的另外一个重要支柱，与适应技术共同构成了落实气候变化适应策略的基础。要通过政府主导的财税政策、灵活的投融资渠道和适当的价格手段，多途径地增加应对气候变化的投入，以减少气候变化带来的城市财政压力。

1.发挥政府财税杠杆作用，保障适应气候变化措施的财政投入

一是根据《中华人民共和国循环经济促进法》的规定，在长三角地区落实对节能减排、环保低碳企业税收的减免，落实对相应环节的企业所得税、增值税、资源税、消费税、营业税进行减免和抵扣。通过税收优惠政策的杠杆调节作用，鼓励高新技术企业发展，促进企业开发新技术新工艺、进行技术转让和技术革新，以期达到产业升级和经济发展方式转变的目标。对企业经营环保、节能项目的可以进行所得税免征和减征，对资源综合利用和可再生能源产品收入按额抵扣等。二是加大政府财政预算专向资金的投入利用，确保用于支持适应气候变化和节能减排的基础研究和重点攻关项目的资金专款专用。在科研经费的使用和拨付中适当向节能减排、再生能源、水资源保护等领域倾斜，落实低碳政策在商业及惠民领域发挥作用。

2.完善投融资政策，鼓励社会资本向应对气候变化领域流动

在气候变化减缓和适应的资金投入中，目前发挥主要作用的是国内的公共资金，长三角地区亦是如此。一是应从源头上控制对高耗能、高污染和产能过剩行业的投资，鼓励传统行业进行技术改造和自主创新，并逐步有序放开低碳技术企业进入城市基础设施和公用事业领域。二是为了弥补减缓和适应气候变化的资金缺口，政府应通过拓宽融资渠道、创新融资工具等方式，引导社会资本进入低碳经济领域，正确吸引国际气候资金和利用国际碳交易市场。三是从国家层面上看，长三角地区可作为在减缓和适应气候变化领域的先行示范区域，出台相关政策进行试点。如建立碳交易市场的监委会，统一管理长三角碳交易，完善相关政策机制的设计；创新融资机制建设，加强上海作为国际金融中心的商业银行对气候融资能力建设，开展绿色信贷业务试点，借助公共债券及衍生品工具为公共领域应对气候变化的适应性投资或救灾融通低成本资金；应用保险产品分担气候变化领域对社会经济发展的风险，推动气候变化保险工具的市场化运作。

3.合理运用价格工具和收费政策，发挥市场作用

以市场为基础、政策为导向，推进资源价格改革，政府发挥监管的辅助作用。一是资源价格机制的建立应当能够充分反映和包含温室效应成本，以此促进合理高效地利用能源。对水、电等能源的价格形成机制进行调整，促进水资源价格改革，完善水资源有偿使用制度。推行适当的居民用电阶梯式定价，在兼顾不同收入群体承受能力和承担社会和谐责任的基础上，推进用电定价的市场化程度，以成本为基础支持发电、配电、输电和售电价格的自由市场竞争。二是明确公共资源的有偿使用制度，稳定的气候环境作为最大的公共资源，应该由受益方进行货币形式的补偿。推动流域生态补偿机制建设和长江下游水资源环境与太湖流域的生态保护，按照谁污染谁治理、谁受益谁付费的原则，要求流域和区域共同承担环境风险。三是在城市管理上实行差别定价，如对中心城市的私家车牌照进行市场化拍卖或限行分流，大力倡导使用公共交通出行，在中心城区常年拥堵路段开展交通拥挤收费试点。对城市垃圾处理服务费用按照分拣分类进行定价，倡导低碳生活方式。

6.3.5　加强舆论宣传，引导公众对气候变化问题的关注及行动

从减缓气候变化影响的角度，应该推进全社会共同参与的低碳社会建设行动，同时从适应气候变化的角度更多地关注气候变化对公众身心健康的影响。

1.积极引导低碳城市及低碳生活方式建设

城市的生活消费是碳排放的一个主要来源，引导开展低碳城市及低碳生活方式建设是减缓气候变化的重要举措。长三角河口海岸地区应在探索新型城镇化发展道路的基础上，落实建设绿色城市、智慧城市、人文城市的功能定位，形成低碳城市发展的整体氛围。一是倡导生活方式向低碳生活方式转变。利用多种形式和手段开展全方位、多层次的宣传引导，倡导绿色、低碳、健康文明的生活方式和消费模式，组织应对气候变化的政策与行动，建立由专家与市民共同组成的低碳发展研究指导组织，深入城市社区和工业园区传播低碳生活理念，倡导减量化、低消耗的生活方式，减少生活作息和消费过程中的能源资源消耗。二是倡导低碳交通行动。加快城市公共交通发展，建立完善的公共交通运输体系。尽最大可能减缓对私家车的依赖，减少碳排放，推动电动燃油双模汽车和纯电动汽车的商业应用。积极引导居民养成清洁环保的出行习惯，鼓励居民近距离步行，远距离乘坐公共交通工具，合用或租赁汽车。三是引导低碳建筑建设。依托上海市、宁波市和杭州市的低碳城市建设试点，更新城市发展理念，提倡居民建筑的节能，在建筑中大规模推广使用太阳能、地热能等可再生能源。在城市中设立各类低碳建筑示范，组织实施原有建筑进行节能项目改造示范。完善建筑节能的政策法规和低碳建筑节能标准的制定，强化新建节能建筑的日常监督和管理的实施。

2.加强气候变化对人体身心健康影响的研究和关注

一是突破卫生防疫部门条块分割的传统运作模式和机制，加强其与气象部门的合作，建立包括气候、地理、人口、健康等相关因子的气候变化与人群健康信息共享和决策支持平台。根据气象数据与疾病及死亡数据，筛查长三角河口海岸地区气候变化敏感的传染性与慢性非传染性疾病的主要类别，特别是与极端天气事件相关的敏感疾病及人群，为政府建立气候变化敏感疾病的相应及适应机制提供动态的决策支持。二是需要特别关注突发的气候灾害对城市居民心理健康的影响而产生的社会风险。气候变化所带来台风、洪水、暴雪和冰冻等自然灾害对城市居民造成的生活上的困难是显而易见的，但由此造成的恐惧、焦虑等大众心理问题则一直被普遍忽视。应当积极建设应对气候变化的心理辅导疏导的专业力量，加强对普通民众、老人和小孩等弱势群体的情绪安抚和灾后心理援助。