城市规划的政策功能与权域

3.3.1　城市规划的政策功能与权域

1）城市规划的合法性

人们遵从规划的一个原因是相信规划的合法性⁽⁶²⁾。如果城市规划要真正发挥利益分配和利益增进功能，那么它必须被社会赋予合法权利，以使其政策功能的发挥获得合法性。对合法性问题进行系统思考的现代先驱当属马克斯·韦伯。他最早从社会学意义上来认识政治体系的合法性，认为任何政治权力都存在先定的社会结构，正是这种社会结构决定了政治权力的运作是否正当。因为，一定的社会结构总是代表着一定的利益结构，而任何政治权力的运转都要触及利益问题。马克斯·韦伯在考察了人类历史上存在的政治统治秩序后认为，任何有效的政治统治秩序都由两个方面的因素促成。一是客观因素：服从的习惯或习俗以及强制性的法律的存在；二是主观因素：被统治者形成了对统治者的服从义务⁽⁶³⁾。据此，他构造了三种政治权威理论模型：传统权威模式（traditional authority）、个人魅力权威模式（charismatic authority）和法理权威模式（legal－rational authority）。传统权威模式的合法性建立在长期形成的传统习俗和习惯的基础上。中国古代村落建设之所以能保持相应的秩序，主要在于传统习俗的规约，如风水、等级制度等。个人魅力权威模式的合法性建立在某个人非凡个性和超凡感召力基础上，表现为政治领袖作为英雄和“圣人”引导和召唤追随者的能力，表现为由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模原形⁽⁶⁴⁾。法理权威模式建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性上，这种权威具有特定的边界，其过程和成效也有较高的可预见性，是现代国家典型的权威形式。哈贝马斯认为，合法性是指一种政治秩序被认可的价值，这一概念与政治秩序相关，只能运用于政治领域，“只有政治秩序才拥有或丧失合法性，只有它们才需要合法化”⁽⁶⁵⁾。

合法的概念在针对社会系统宏观层次问题有两个方面，一是以制度化的途径，颁布法律法规来授权，这种方式相对稳定和规范，可以获得国家权力的支持；另一个是要求某些社会行动符合社会系统行动网络共享的或共同的价值标准⁽⁶⁶⁾。因此要强化城市规划的政策合法性，一方面是在现有的政治制度框架内，用法律法规的形式，授予政策主体控制城市土地使用及变化，干预城市空间发展的权力。城市规划的合法性直接来源于法律的授权，《城乡规划法》规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否服从规划的要求向城乡规划管理部门查询。另一方面，城市规划权力的运作过程必须符合社会价值，为社会成员所接受和服从。罗伯特·达尔（Dahl）给权力下了一个十分简单清晰的定义：“A可以让B做他不愿意做的事情，A对B就有权力。”（Dahl，1957）城市规划的权力表现在以下方面：法权、审批权、许可权和监督权。法权是经法律授予的行政主管权，其次是依据地方政府颁布的地方行政法规⁽⁶⁷⁾，在所有上位法的框架中制定管理所需要的各项规范，作为行政的依据。审批权表现为否决权，即否决不符合规范的建设行为，但没有权力批准或拒绝开发项目的可行性⁽⁶⁸⁾。无论对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用⁽⁶⁹⁾。要强化城市规划的权威必须使城市规划符合社会的共同价值，正因为此，加强对城市规划过程主体和制度的政策分析，可以有助于我们更加清晰地把握各个政策主体的利益关系，使规划导向更加符合社会公众期望的方向。

2）城市规划的权域：空间开发调控权

在现代城市规划制度中，一个最重要的问题是，政府能否使用公共权利对私人财产进行必要控制。通过立法和执法来维护社会公共利益的权力被称为“行政权力”（police power）。城市规划所被授予的行政权力是，政府代表社会公共利益对私人使用空间的权力进行管理。对于为了公共目的而建设的有些项目，地产业主不愿出售时，政府就可以在法律允许的范围内以政府收购的方式予以实现。例如，美国的政府有权在支付公正的补偿条件下，为了公共和半公共的需要而征用有关地产，即“国家征地权”（eminent domain）。

在英国的规划体系中，1947年《城乡规划法》所确定的将土地（物业）的所有权和发展权分开的原则成为英国规划体系的重要特点⁽⁷⁰⁾。根据该法案的定义，发展（开发）指地表层下，以及地面和地面上空所进行的建设、工程作业、开矿或其他作业，或与建筑和土地相关的各种材料和功能使用的变化。根据这个定义，基本上人类所有的建设活动，或与土地和建筑相关联的功能变化全包括在这个定义之中。土地的所有权可以属于私人所有，但是发展（开发）权属为政府所控制。任何的发展（开发）建设，都需要申请规划许可，得到政府批准。

体现城市规划政策功能的权域，即为国家法律法规、政策、行政体制等赋予城市规划部门的职责范畴，这是城市规划工作直接发挥作用的领域，是城市规划管辖权的实际范围。石楠提出，我们必须划清城市规划的职能范围、影响范围和研究范围三个层次的界限⁽⁷¹⁾。我国城市规划的权域源自法律的授权，城市规划拥有依法干预城市空间开发的权力，这是国家法律授予城市规划行政主管部门在制定和实施城市规划的管理活动中的行政权力。其中，与制定和实施城市规划密切相关的行政权力可简称为城市规划行政权或规划行政权。《城乡规划法》所授予的城市规划的行政权力主要体现在通过“一书三证”对土地的空间开发许可，但其许可的并不是完整意义上的土地使用权，而仅仅是空间开发权。因此，城市规划的行政权并不是针对土地使用的全部内容，而主要是土地的空间开发。此外，城市规划的行政权域也不包括所有空间开发活动的内容，而主要是建设工程活动，这与英国的开发权的定义范围相比要小，比如有关开矿和相关作业的内容，在我国是由国土和相关部门负责。由于我国在法律和行政体制上将土地使用和土地开发进行分离，从而缩小了城市规划的权域，进而严重削弱了城市规划的政策功能。

虽然城市规划的权域局限在空间开发调控权方面，但它可以透过空间开发调控影响到空间背后的社会、经济关系，因此城市规划的政策功能所能产生的影响范围要大于其职能范围。长期以来，城市规划出于提高自身的社会地位等原因，一直在夸大城市规划的作用，使社会误将城市规划的影响范围等同于城市规划的职能范围，进而将城市发展中出现的各种问题归罪于城市规划。毕竟，由于城市规划权域的局限性，限制了城市规划调控所能调动的政策资源，进而限制了城市规划对空间利益调控的能量，使其必须与其他的政策工具协同作用，才能发挥有效的作用。

从历史发展阶段来看，城市规划的权域是不断变化的，这种变化体现为制度环境变迁下国家对城市规划部门职责的规定。经过城市规划政府职能设置的不断调整，形成规划、计划和国土相分离的局面，这使得城市规划不得不面对既不能有效掌控城市建设的投资，又不能独立掌握城市土地资源的尴尬局面，城市规划的政策职能几乎被抽离得所剩无几，留下的更多的只是些技术内容。从各个城市政府行政机构设置的情况看，由于我国发展不平衡，甚至由于各个地区政治环境的差异（比如规划部门领导与城市政府领导的关系），各个地方城市规划部门的权域范围又有所差异⁽⁷²⁾。

在我国，土地的所有权属于国家。1998年建立的土地有偿使用制度，将土地的使用权实现了市场化，由此促进了我国房地产市场的高速发展。与城市规划密切相关的空间权益概念是空间开发权。空间开发权是从土地所有权分离出来的一种物权，它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。政府对空间公有产权和私有产权管理的途径之一是开发权的配给，即通过城市规划作为开发权的配给机制，规定土地使用性质和开发强度，以影响各个地块的价值⁽⁷³⁾。城市规划的本质是界定空间开发权，比如控制性详细规划所确定的指标实际上是政府动用了公共部门的规划权赋予土地使用者的开发权。城市规划就是通过对空间开发权的调控，实现对城市发展的有效调控。保护公共空间和私有空间的空间利用权不受侵害是城市规划对空间开发进行规划控制的主要原则⁽⁷⁴⁾。空间开发权的内涵由法定城市规划界定，并成为相关司法活动的法律依据。空间开发权的确定，应同时考虑土地使用者投资的积极性和公众利益之间取得平衡，单纯强调任何一方，都会带来问题。值得重视的是，在市场条件下，私人利益有明确的代表，《物权法》出台后将强化维护私有空间利益的根据，但是由于法律无法对公共利益进行清晰的界定，这就需要充分发挥城市规划维护公共的空间利益的功能。

城市规划在利用空间开发调控权进行空间利益调控时，必须与其他部门的有关土地使用的权力相结合，比如计划部门的项目立项、投资审批权，还有土地部门的土地出让权。如果城市规划空间开发调控全不能和相关部门的权力有效地耦合，就会导致空间开发的失控。比如虽然法规要求在土地出让、转让时必须由城市规划部门依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。但在现实中一直难以严格执行，经常未经城市规划行政主管部门提出规划条件，就已经将土地使用权出让了。

3）城市规划的政策功能

城市规划的政策功能体现为导向功能、调节功能和分配功能三个方面。导向功能就是政策为社会、人们的行为确定方向，使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突、漫无目的行为，能有效地纳入到统一明确的目标上来，使之按照既定目标有序前进；调节功能是指对于社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的作用；分配功能，即对社会公共利益的分配，是公共政策的本质特征之一，这是公共政策对抗市场理性的最主要的途径和手段，市场是以效益为首要目标，而公共政策则是以公共利益为主要原则。

城市规划的政策功能还体现在各主体利益关系的调整和平衡、协调各种利益主体的行为，成为各利益集团的“制衡器”。公共选择理论的经济人假说将个人看做是有理性的利己主义者，认为个人天生追求利益效用的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。那么城市规划应该通过制定政策，引导有关组织和个人采取不同的行动以综合平衡各种利益关系，解决主体之间的利益冲突。在政策作用下，政府通过利益与代价的分布不均衡来保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，以此来调节利益关系，在原有的利益格局基础上形成新的利益结构。城市规划应通过颁布标准、禁令，设定行政许可，提供规划信息等手段提供公共政策与公共服务，向社会公众提供城市规划公共品，以维护社会公平，弥补市场失灵，矫正负外部性。城市规划过程作为将空间资源进行社会分配的过程，是社会提出空间利益分配要求与决策者对社会利益格局进行分析认定的一个互动整合过程⁽⁷⁵⁾。

如前所述，作为公共政策的城市规划具有利益分配和利益增进功能。利益与代价相关，获取一定的利益总是需要付出一定的代价，代价并不一定总是与利益成正比，公共政策带来的利益与公共政策付出的代价很难集中于同一社会群体身上。面对一项城市规划，有的利益主体付出较小的代价就能得到丰厚的回报，而有的利益主体付出了极大的代价，却没有或不能获取相应的利益。在城市规划过程中，利益与代价不均现象是必然的。公共政策首先需要从全社会的角度统筹公众利益，它以一定政策问题为行为对象，但公共政策的资源调动和政策效果只有在社会大循环的交换过程才能实现。其次，公共政策不是商业行为，不可能按照“一手交钱、一手交货”的商业规则处理问题。第三，公共政策的利益表达形式是多种多样的，既可以是物质的、直接的，也可以是符号的、间接的。公共政策的作用就在于通过多种形式在总量上实现公众的付出与公众的利益之间的平衡。从政策的社会效果划分，利益与代价的对应关系有四种类型，究竟哪一种利益与代价关系是合理的，并没有一定的标准，关键是看某一项政策而引起的利益与代价之比是否可以在一个平衡的过程中最终获得相关各方的同意。城市规划要保护公共利益，实现公共利益的最大化。一方面规划师应进一步强化自己的社会责任感与职业道德，在规划实践中更多地关注社会公众的利益；另一方面从制度建设上、从法律程序而非仅仅是形式上保证城市规划实现“公众参与”，推进规划民主化进程。