城市总体规划中的策略

二、城市总体规划中的策略

城市不断扩张——城中村不断产生——城中村不断改造，这样的恶性循环是城中村问题愈发突出的原因。应当充分认识到规划的重要性，利用规划的手段打断这个循环链，及早切实加强城市外围和城市新区农村居民点的规划引导和控制，使之在将来纳入城区范围时可以成为城市社区的组成部分^[1]。

城市总体规划对城市的发展建设起着重要的指导作用，总体规划阶段对规划区范围内，特别是城市建成区（行政上的市区）范围内的村庄应予以足够的重视。以下是几种较为可行的规划手段。

（一）划定自然生态绿化区，将村庄与城市完全分离

从城市生态环境保护的角度出发，当城市向外拓展时，将村庄用地连同其主要耕地划为生态绿化区，主要以农业生产如林木、蔬菜、果树种植等第一产业的生产用地为主。自然生态绿化区的农村剩余劳动力同样受到城市就业的吸引，而城市建设又完全限制在城市容许发展的区域，这一模式比较适合于城市规模发展到较大、村庄分布密度较稀的城市化地区，而在人口及村庄密集地区难以实施。

这样做的难点是：需要强有力的管理手段，严格限制生态绿化区内的各类开发建设，将村居建设也同样纳入严格的控制之中；需要将村庄及其主要耕地成片规划为生态绿化区，绿化区的划分不宜过分零散以便于管理控制。

（二）划定集合式的管理区，使村庄有步骤、成规模地向城市转变

当规划中的城市发展用地向外拓展遇到村庄时，以相对集中的几个村庄为基本单位划定相对独立的管理区，并明确管理区的用地界线。其他用地统一作为城市建设用地予以规划；同时管理区内的建设应以其所依托城市的建设标准为参考，用地功能相对较为完整，而其周围城市用地中配套设施的建设也应充分考虑管理区中的被服务人口；管理区一般需要在城市总体规划之后，紧接着做好自身的下一层次规划。

划定管理区的办法是城市市区未发展至村庄时，村庄依然可以保持原有的经济体制，一旦城市建成区波及村庄甚至将村庄包围在其中之后，管理区便发挥其作用。这时，管理区的意义不再是完全的农村集体经济体制，而更类似于一个以划拨方式取得国有土地的集团、企业或其他实体，其发展建设将自觉地由农业向第二、第三产业转移，并且受到城市规划的统一控制管理，其建设完全是城市型的，土地使用权和所有权归属管理区，但使用权的出让必须经合法手续转变为国有土地后，方可进行。管理区的最终目标是转化为城市居住区，包含完备的公共服务配套设施，最终通过土地市场的经营与运作将集体土地转化为城市土地，即国有土地。

划定管理区的做法虽具有很大优势，但在实践中必须重视以下几点：

（1）管理区不是一个行政实体而是一个经济实体。管理区的资本是土地的集体所有权和使用权，其土地使用性质必须符合城市规划和城市土地管理。

（2）农民宅基地的建设管理应消除一般的村镇模式而采用城市型管理，村居的改造与规划向城市型居住区看齐，宅基地的使用权不得以任何形式出让。

（3）城市建设管理必须渗透到管理区之中，其建设项目的立项、审批、监督等程序必须符合有关城市管理与建设规范。

以上几点可以确保农村城市化的顺利过渡，使管理区最终融入城市型的经济结构和土地利用模式之中。

（三）统征农村集体土地

在总体规划出台后，将城市规划建成区范围内的村庄用地全部征用为城市建设用地，即国有土地，然后统一进行城市型的开发建设。这种方式存在着许多优势。

（1）一劳永逸地解决了城乡二元体制带来的土地所有权矛盾以及因之而产生的种种问题。

（2）城市中的村庄不复存在，村庄只是城市中相对具有一定特色的居住区。

（3）限制城市超大规模发展，建设重点在内部的整合与改造上，避免造成资源的浪费。

但这种方式也存在着以下几个问题：

（1）城市对农村集体土地的统征政策需要有强大的经济实力和大量的资金投入。

（2）限制了村庄自觉发展的积极性，城市面临对村庄进行全面改造的责任。

（3）由于人为因素，当农村在刹那之间转换进入城市之后，村民的观念和农村生产生活方式很难在短期内转变，势必面临许多现实矛盾。

因此，尽管对农村集体土地采取统征的办法是解决城中村问题最根本、最彻底的办法，但是在目前城市管理水平和人口素质相对较低的现状条件下很难推广实施。