改造规划中的策略

四、改造规划中的策略

改造规划一般是对于现已位于城市建设区内的，特别是对于饱和型、发展型的城中村的改造而言。

1.走城中村改造与旧城改造、新区开发相结合的道路

为有效降低城中村的建筑密度和人口密度，完善配套的公共设施，提高城中村地区的环境质量，必须采取行政或经济手段，鼓励城中村居民外迁至新区。同时也应该注意到城中村改造与旧城改造的不同之处。

（1）旧城区人口密度大，其构成主要是常住人口，是城市居民多年居住此地繁衍的结果。而城中村中有大量的暂住人口，多为近年村民适应市场需求，出租出售房屋而吸引的承租者，真正土生土长的居民占的比例相对较少，如何保障这部分人群的居所问题，这也是城中村改造过程中必须考虑的。

（2）旧城区存在大量危旧房屋，建筑密度大是其突出特点，改造可以通过提高开发强度来达到投资补偿。城中村由于村民的违法开发建设，建筑容量已达到饱和，改造缺乏经济驱动力。

（3）旧城区居民住宅多为公房，居住条件差，这就有利于实行统一政策，外迁居民。城中村房屋多为私产，房屋多用于出租出售且有许多违法违章建筑，宅基地的存在也给改造提出了难题。

2.改造动力

改造动力的根本是经济驱动力，即最大限度地减少投入，提高产出。减少投入可以通过对现有房屋的建筑质量进行综合评价，充分利用现有的建筑，重点改造局部地段。提高产出可以通过以下几种方式：

（1）采取高层高密度的建设方式，加大开发强度，大幅度提高容积率。但这种方式投入较大，对城市各类市政设施配套要求较高。

（2）改变用地性质，将村庄用地改变为具有较高产出收益的商业或金融业设施等用地，但这种方式要受到城市总体规划和总体格局的制约。

（3）提高单位产出，即通过改造使道路、绿化、基础设施和公共房屋配套设施条件得到改善，通过创造良好的居住环境来提高单位房屋的价值以达到提高单位产出的目的。

3.现状建筑清查

这是现状调查的重要组成部分，是改造的关键。清查中对现状建筑性质、权属、结构、质量、建筑面积、层数和建造年代、居住人口等作详细调查，作为改造规划中建筑保留和制订补偿方案的依据。违章建筑的监察应以城建监察部门、公安部门和城市规划部门以及国土部门联合组成调查小组实施，并将调查结果备案作为整改依据。

同时，对报建户征收各类建设管理费，对未曾报建的进行补收，对违章建筑采取拆罚并举的管理方式。将征收的部分有关税费、管理费作为财政拨款投入到城中村的改造建设中，做到专款专用。调高对违章建筑的处罚标准，采取拆罚并举、罚没并举的办法，坚决杜绝私搭乱建现象的继续存在；制订对已建成的违章建筑的处罚条例，为配合城中村改建工程，对原有的混乱局面进行治理。

4.拆改补偿

城中村改造的拆改补偿应根据不同的实际情况制定不同的补偿政策，应遵循以下几个原则：

（1）特困户适当照顾。对村庄中仍居住在危旧房屋中，没有能力自行改造的居民，在拆改中适当提高补偿标准。

（2）违法违章建筑少补或不补偿，即对于违法违章建筑的违法违章部分不予补偿。对违法违章建筑视其情节严重采取相应的法律手段予以处罚后，再对其合法部分予以补偿。

（3）合法建筑应给予一定比例的补偿，补偿可采取实物补偿与作价补偿相结合的方式。

（4）保留建筑的处理。根据规划予以保留的建筑首先确定其合理性，违法违章的依法处理后方可保留。由于改造后，保留建筑在不同程度上获益，因此应由保留建筑产权拥有者缴交一定数额的改造获益金，数额视其具体情况而定。

5.改造的优惠政策

为充分调动城中村内集体和个人的改造积极性，政府和各有关部门可以实施优惠政策以配合城中村的规划改建工作。这可以包括：

（1）划拨城中村规划改建补助专款。如政府每年专项安排相应的贷款额度，作为城中村改造的周转基金。

（2）无偿划拨城中村改造的配套建设用地。为实施城中村改造规划，必须在城市新区划出一定数量的配套用地，用以建设周转房、外迁用房和生产用房，以解决城中村改造中居民的临时退迁、一次性易地安置和部分工厂企业外迁的问题。

（3）划拨一定数量的补贴出售住宅指标和微利房指标。以解决城中村改造中部分住房困难户的安置问题。

（4）政府提供廉租住房和购房补贴。为解决城中村外迁人员的安置问题，以及为无房、缺房户解决住房上的实际困难，政府有必要为住房困难户提供住房补贴和廉租房。

6.区域协调

对于人口密度较大或密度较稀的城中村的改造，会遇到人口疏解、增容与转移的问题，而这一任务常常需要市区范围内其他居住区的配合才能完成。

7.改造规划方案的确定

改造规划应与改造的前提和相关政策相配合，使规划具有现实性。不同的改造模式、改造目标的多方案比较也是必要的手段，但无论哪种改造方案都必须注重以下两个方面：

（1）改造的针对性。由于城中村的改造难度很大，因此必须抓住问题的关键，有的放矢地进行。重点是道路系统的改造，道路系统的混乱和不完善是城中村的突出问题，也是诸多事故隐患的根本所在，改善道路系统直接影响居民生活环境质量的提高；道路建设兼顾市政设施建设，不但能为村居改造注入新的活力，也有利于化整为零，暂时缓解矛盾，以便于分期分批地进行改造。

（2）改造的阶段性。城中村的改造一般时间长、工作复杂，很难一步到位。因此，分期实施和分步建设显得尤为重要。规划方案应为分期改造提供有效的途径与依据，明确分期的先后次序，明确分期的目标以及达到目标后所要进行的下一步工作，形成滚动发展的良好态势。

可参考的步骤是：第一步，开辟道路划分街坊。将改造区域划分为若干地块，使之与城市街坊相接近。第二步，沿路用地的改造与街坊改造相结合，即以每个街坊为单位对其周边进行改造，改造房屋用于拆改道路及村居的补偿住宅。第三步，街坊内部改造，改造后住宅部分用于原居民回迁，部分出售作为改造收益。

8.关于改造策略的思考

（1）城中村的彻底改造与纳入正常城市管理，需要相应的实施一系列的政策和法律法规，但这些并非一朝一夕所能成就，尤其是土地的盘整、地价的测算以及城中村土地统一收为国有在短期内几乎很难完成。因此，在提出土地产权转变后的改造策略的同时，还必须着重提出近期较切实可行的逐步改造策略。

（2）城中村改造面对的一部分人群是在当地土生土长的农转非的居民，其土地与房屋多为私产，而且有相当一部分居民靠经营买卖或出租房屋生存，因此改造应尽量做到自力更生，就地安置。而另一部分占很大比重的人群，是在城中村中租房而居的暂住人口，城中村的改造势必影响到他们的居住空间和生存方式。一方面政府要在更高层面上进行产业引导、保持人口平衡以及加强廉租房的建设，另一方面在改造规划中也需要在公共服务设施以及市政公用设施的配套上考虑暂住人口的需求。

（3）对于改造住宅的补偿应根据不同的情况进行具体规定和实施不同的补偿政策，同时，还需要一系列法律法规、管理办法的配合，如对违章建筑的清查处理可以成为促成改造的有效手段，尽可能调节各方利益。