违反消防管理的行政责任

第二节　违反消防管理的行政责任

为保证各项消防行政措施和技术措施的落实，公安机关消防机构需要根据法律所赋予的权力，运用必要的行政法律手段给予保证。行政处罚是承担行政责任的具体形式。消防行政处罚就是通过处罚，教育违反消防管理的行为人，制止和预防违反消防管理行为的发生，以加强消防管理，维护社会秩序和公共消防安全，保护公民的合法权益。消防行政处罚是国家行政处罚的一种，是国家消防行政机关依照《行政处罚法》和《消防法》以及国家、地方消防法规、规章，对违反消防法规、妨碍公共消防安全或造成火灾事故但尚未构成犯罪的个人和单位依法实施的行政处罚。

一、消防行政处罚的构成与种类

（一）消防行政处罚的构成

消防行政处罚是国家行政处罚中的一种，是国家消防行政机关依法对违反消防行政法规的义务所给予的惩戒制裁。其构成要件有以下几点：

1．消防行政处罚必须由国家消防行政主管机关即公安机关消防机构决定（行政拘留和对经济和社会生活有重大影响的停产停业除外）和执行，其他任何国家机关、企业事业单位和个人，不得对公民和法人实施消防行政处罚。

2．被处罚的当事人确已构成违反消防行政法规，包括行为者必须有造成违反消防行政法规的主观上的故意和过失；违法行为必须是消防行政管理的法律、法规有明确规定的。

3．处罚内容合法。即处罚必须是在消防法律、法规所确立的罚则之内，受处罚的违法行为必须确属消防法律、法规所规定的罚则的适用范围，违法行为与所受处罚相适应。

4．处罚必须做到文书规范，并按照法定的处罚程序实施。

（二）消防行政处罚的种类

消防行政处罚的种类有警告，罚款，没收非法财物和违法所得，责令停产停业、停止施工、停止使用，行政拘留等五类。

1．警告。警告是行政机关或者法律、法规授权组织对违法行为人的谴责和告诫。警告是申诫罚的一种形式。其目的是通过对违法行为人精神上的惩戒，以申明其有违法行为，并使其不再违法。警告在消防行政处罚中主要适用于违反消防管理的行为轻微或者未造成实际危害后果的行为。警告不同于一般的批评教育，其主要区别在于：一般的批评教育是人民群众用来克服一般性缺点和错误的方法，是一种自我教育和互相教育的方法。而消防行政处罚中的警告虽然也带有教育的性质，但它是以国家机关的名义，对违反消防管理的人所采取的一种行政处罚。因此，这种处罚应制作处罚决定书。

2．罚款。罚款是行政机关限令违法行为人在一定期限内向国家交纳一定数量金钱的处罚形式。罚款是限制和剥夺违法行为人财产权的处罚，它既是以缴付金钱为内容的制裁手段，又是纠正和制止违法行为的处罚措施。被处罚款的当事人，应当自收到行政处罚决定书之日起的15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。如果当事人到期不缴纳罚款，逾期一日，作出行政处罚决定的公安机关消防机构可以按照罚款数额的3%加处罚款，或据有关法律规定将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；或申请人民法院强制执行，但是，如果当事人确有经济困难需要分期缴纳罚款的，经当事人申请和公安机关消防机构批准，也可以暂缓或者分期缴纳。

3．没收非法财物和违法所得。没收即行政机关依照法定程序，对从事法律、法规有明确规定禁止的行为所带来的收益和财物，无偿收归国有的处罚。实际上也是一种经济性的处罚。在消防行政处罚中，没收违章带入车站、码头、机场和带上列车、汽车、轮船、飞机上的易燃易爆危险物品和在易燃易爆危险场所使用的可产生火花的工具；没收违反规定生产、销售未经规定的检验机构检验合格的消防产品和违法所得等即属此种情况。

4．责令停产停业、停止施工、停止使用。责令停产停业是行政机关对从事违法生产经营活动的公民、法人或其他组织限制和剥夺其特定行为能力的一种处罚。消防行政处罚中的停产停业是指公安机关消防机构依据《消防法》第五十八条、第五十九条作出的行政处罚。根据《消防法》第七十条第五款的规定，责令停产、停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构报请当地人民政府依法决定，由公安机关消防机构执行。

5．行政拘留。行政拘留是对违反行政管理的人依法在一定时间内限制其人身自由的处罚，只有公安机关才能行使。行政拘留处罚的程序适用《治安管理处罚法》的有关规定。对需要传唤的，应使用传唤证进行传唤。对于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的可以强制传唤。

二、消防行政处罚的程序

消防行政处罚的程序有简易程序、一般程序和听证程序三种。

（—）简易程序

消防行政处罚的简易程序，是指公安机关消防机构对符合法定条件的行政处罚事项，对违反消防管理的当事人当场作出行政处罚决定的一种处罚程序，是消防行政处罚中最为简易的一种，其适用条件是：违法事实确凿；有法定依据；罚款数额较小或处罚较轻；当事人没有异议。根据《行政处罚法》的规定：“对公民处50元以下，对法人处1000元以下罚款或者警告的行政处罚”才能适用简易程序，这就明确规定了较小数额的量的标准。实施的具体内容是：

1．表明身份。即公安机关消防机构的工作人员向当事人出示执法身份证件，如《公安消防监督检查证》，以表明自己是合法的消防执法人员。

2．确认违法事实，说明处罚理由。在执行简易程序时，公安机关消防机构工作人员应当向被处罚人员说明需要实行处罚的事实根据和法律依据等处罚的理由。

3．制作行政处罚决定书。当公安机关消防机构工作人员当场作出行政处罚时，应当填写预定格式和统一编号的《当场处罚决定书》。该《当场处罚决定书》应当载明当事人的违法行为、处罚依据、罚款数额，处罚的时间、地点以及公安机关消防机构的名称，并由执法人员签名或者盖章。

4．送达。消防行政处罚简易程序的送达，就是公安机关消防机构工作人员按照法律规定的格式要求填写完毕《当场处罚决定书》后，将处罚决定书当场交付当事人的一种程序。这既可防止公安机关消防机构工作人员事后矢口否认处罚的存在或随意更改处罚决定的内容，也可给当事人提供针对书面决定提出异议和争辩的机会。

5．备案。就是公安机关消防机构工作人员将当场处罚决定书的存根或副本上交，或在所属机关就处罚基本事项进行登记。备案的内容应与处罚决定书所载内容相同。备案既是一种工作记载，也给公安机关消防机构执法人员所属的行政机关了解执法人员的处罚情况提供依据。

（二）一般程序

一般程序是行政处罚的基本程序，是行政机关在实施行政处罚时通常应适用的程序。为了保证处罚的公正、合法、合理。法律对实施行政处罚的基本程序作出了严格的规定，一般程序的基本内容是：

1．立案。消防行政处罚中的立案，是指公安机关消防机构对于公民、法人或者其他组织的控告、检举或本机构在消防监督检查工作中发现的违反消防法规情况或重大违法嫌疑情况，认为有必要调查处理时所作出的进行查处的决定。公安机关消防机构对于控告检举材料或来访的接受还不是立案，只有对这些材料审查以后作出的进行调查的决定才是立案。立案的目的是对违反消防法规行为进行追究，通过调查取证工作，证明违法嫌疑人是否实施了违法行为，对违法者实施处罚，为无辜者正名。

消防行政处罚的立案条件是：通过对立案材料的审查，认为有违反《消防法》行为的发生，且是应受消防行政处罚的行为，属本消防机构管辖，并属于一般程序的适用范围。符合以上立案条件的消防行政案件，公安机关消防机构的执法人员应当填写立案审批表或者立案决定书。立案决定书应当包括：违法嫌疑人的姓名、年龄、职业、住址等，或者组织的名称、地址、法定代表人的姓名等；需调查的违法事实及违反消防法律、法规、规章的条款；主管领导的批准意见和经办人的姓名等内容。

2．调查。消防行政处罚中的调查，是指消防行政办案人员依照法定程序向案件的当事人、证人通过询问的形式了解案件情况的活动。所以，询问当事人和证人是执法机关为收集证据、查明案件、依法向案件知情人了解案件情况的一种调查活动。

当事人是指可能受到处罚的人及某些处罚案件中其权益受到被处罚人侵害的人，又称利害关系人。当事人尤其是违法行为嫌疑人，最了解案件的事实情况，如果能够如实陈述，则对执法机关及时弄清案件事实具有重要意义。即使由于与案件有利害关系而不能如实陈述，也可从中发现漏洞或问题，再将利害关系人的陈述逐一比较，对弄清案件事实显然仍有很大帮助。

根据有关规定，在进行询问活动时，执法人员不得少于两人，并应向当事人、证人或有关人员出示证件，不得做诱导性提示，不得强迫作伪证。询问应当制作笔录，笔录应当由询问人和被询问人签名或盖章，并注明日期。

对违法嫌疑人的讯问不能刑讯逼供，进行讯问时应当制作讯问笔录，讯问查证的时间通常不得超过24小时。讯问结束时笔录应当经被讯问人核对，认为无误后讯问人和被讯问人均应在笔录上签名或者盖章。当事人或有关人员应当如实回答询问或讯问，并协助调查或者检查，不得阻挠。

3．收集证据。收集证据的方式，常见的主要有以下几种：

（1）收集书证、物证、视听材料

公安机关消防机构为了实施消防行政处罚，有权依照法律规定的程序提取与案件有关并具有证明意义的书证、物证、视听材料等证据。这些证据的提取有时无需特别手段，有时则需与检查手段结合进行，证据可能灭失时还要依法采取证据保全措施。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能丢失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应在7日内及时做出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

（2）勘验。消防行政中的勘验，主要是指公安机关消防机构对与实施违反消防管理活动有关的场所进行实地勘察，收集证据、鉴别物证的活动。勘验在消防行政处罚中是必不可少的，它可以进一步收集证据，根据勘察情况审查判断其他证据是否可靠。勘验工作应当制作记录，并由勘验人员和见证人签名或者盖章，并注明日期。

（3）鉴定。鉴定是指公安机关消防机构就消防行政处罚案件中的某些专门性问题指派或聘请专家进行科学鉴别或判断的活动。鉴定结论可以作为认定违法事实是否存在的证据。依照公正的原则，鉴定应由公安机关消防机构专门聘请的专家进行。

4．专门检查。我们这里所说的专门检查，是指公安机关消防机构为实施行政处罚对有关人员的身体、有关场所或物件进行检验、搜查，以获取证据，认定案件事实的活动。它不同于行政机关工作中的日常例行检查。它包含许多行政特权，包括使用强制措施等。专门检查应防止侵犯公民或组织的正当权益，故当使用强制措施时应有明确的法律授权。

根据《行政处罚法》第37条的规定，行政机关在进行专门检查时，不得少于两人，并应向被检查人出示证件。被检查人应当如实回答询问，并协助调查或检查，而不得阻挠，也不得销毁或者转移证据。

5．作出处理决定。调查的结果通常会有三种情况：一是确有应受行政处罚的违法行为；二是违法事实不存在或者违法事实不能成立；三是违法行为轻微，依法可不予处罚。在消防行政处罚中，公安机关消防机构应当根据《行政处罚法》和《消防法》的有关规定分别做出处理决定。

（1）违法事实不存在或者违法事实不能成立的根据《行政处罚法》第38条第1款第3项关于“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”的规定，负责调查的公安机关消防机构的执法人员在调查材料审查后，认为违法事实不存在或者违法事实不能成立的，应当说明调查情况，请主管领导批准后结案。

（2）违法行为轻微，依法可不予处罚的。经过调查认定，如果行为人虽有违法行为但情节后果轻微、认错态度较好、不处罚仍可达到预防违法行为和教育目的的，可以不予处罚。何为违法轻微，一般由行政机关依照法律赋予的自由裁量权认定；如果单行法律有比较明确的限制性规定，则应按法律规定执行。承办案件的执法人员，对于违法行为轻微，依法可不予处罚的案件，应当报请机关首长批准后结案。

（3）违法事实清楚、证据确实充分、依法应当给予处罚的。对于违法事实清楚、证据确实充分、依法应当给予消防行政处罚的案件，主管执法人员应当根据已查清的违法事实，依据《消防法》规定的该违法行为应当承担的法律责任，填写《案件处理意见申报表》报机关首长批准。对于情节复杂或者重大的违反消防管理的行为在给予行政处罚时，公安机关消防机构的负责人应当集体讨论决定。对供水、供气、供电等重要厂矿企业，重要的基建工程，交通、邮电通信枢纽，以及其他重要单位、场所的责令停产停业的处罚，若会对经济和社会生活影响较大时，公安机关消防机构应当报请当地人民政府依法决定后执行。

6．制作公安行政处罚决定书。对依法决定予以行政处罚的案件，消防执法人员应拟制《公安行政处罚决定书》。公安行政处罚决定书应载明以下事项：

（1）基本情况。包括受处罚人的姓名、性别、年龄、职业、工作单位、住址（单位名称、地址、法定代表人姓名）。

（2）违法事实。文字要简练、明确。

（3）处罚依据。即指法律、法规或规章。

（4）处罚的内容。包括处罚的种类以及准确的处罚裁量度，如具体的罚款数额等。

（5）处罚的履行方式和期限。被处罚人在规定的期限内不按规定的方式和期限履行的应当承担强制执行的法律后果。

（6）不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

（7）作出行政处罚的日期和行政机关名称。

7．说明理由，告知权利。根据《行政处罚法》第31条的规定，“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这一规定包含有以下四个内容：

（1）说明理由和告知权利的时间应在行政处罚决定书送达以前。其意义主要是给当事人针对处罚理由、根据进行辩解的机会以及当事人在处罚过程中所享有的提出证据为自己辩解和不服处罚可以申诉等程序性权利。

（2）说明理由的内容包括作出行政处罚决定的事实根据、法律依据以及将法律适用于事实的道理。当事人明白了处罚的理由，也就知道了行政处罚是否适当或错误，可以有针对性的提出反驳意见、提出证据。如果当事人不能马上提出证据而需要合理的准备时间，行政机关应当允许，否则当事人的申辩权无法有效行使。

（3）告知权利的内容应当包括：提请某执法人员回避；有权为自己辩解、陈述事实并提出证据；不服处罚时可以申请行政复议或提起行政诉讼等程序性权力。

（4）说明理由是行政机关在实施行政处罚过程中必须履行的程序性责任，否则就会产生法律后果。如《行政处罚法》第41条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依本法规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立。这就是说，违反说明理由程序会导致行政处罚决定无效的法律后果。

8．听取当事人陈述和申辩。当事人或者被处罚人的陈述、申辩权是行政处罚程序中最主要、最基本的权利，是保护自己不受行政机关侵犯的权利，也是制约行政处罚权滥用的主要力量。行政机关有提出事实和证据说明当事人违法的权利，当事人也有陈述事实、提出证据说明自己无辜的权利。如果当事人提出了有力的证据，证明自己是无辜的，行政机关就不能也无权实施行政处罚。

《行政处罚法》第32条明确规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的行政机关应当采纳。“行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。”这一规定适用于所有的行政处罚程序，包括简易程序。它从法律上确立了当事人陈述和申辩的法律地位和对行政处罚机关的约束力。《行政处罚法》第41条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，拒绝听取当事人的陈述或者申辩，行政处罚不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。这又进一步从程序和法律后果上保障了当事人的陈述和申辩权。

9．送达。行政处罚程序中的送达，是指行政机关依照法定的程序和方式，将行政处罚决定书送交当事人的行为。根据《行政处罚法》第40条关于“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定，常用的行政处罚决定书送达的方式有以下三种：

（1）直接送达。直接送达是指行政机关执行送达任务的人员，将行政处罚决定书交给受送达人（当事人，下同）本人，受送达单位法定代表人、负责人签收，或者受送达人的同住成年家属签收，或者交给受送达人指定的代收人签收的送达方法。

（2）留置送达。留置送达是指受送达人无正当理由而拒绝接收《行政处罚决定书》行政机关执行送达任务的人员将处罚决定书留放在受送达人住所的送达方法。但应注意留置送达的条件：第一，必须有受送达人或者同住的成年家属拒绝签收的情况；第二，必需邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回执上注明拒收事由和日期。

（3）邮寄送达。邮寄送达是指因受送达人不在实施处罚的行政机关辖区内或者直接送达有困难的，通过邮局将处罚决定书用挂号邮寄给受送达人的送达方法。但应注意，送达日期以受送达人在挂号回执上注明的收件日期为准。邮寄未回音的，自邮寄之日起三个月期满之日为送达日期。行政处罚决定书一经送达，便产生一定的法律后果。当事人提起行政复议或者行政诉讼的期限即自送达之日起计算。

（三）听证程序

听证的概念有广义和狭义之分，广义的听证是指行政机关在立法或者制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地决定和实施行政处罚决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动。我国《行政处罚法》第42条规定的听证程序是狭义的程序，其含义是指行政机关为了查明案件事实、公证合理地实施行政处罚，在作出行政处罚决定的过程中，通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会，广泛听取意见的制度。其目的在于通过公开、合理的程序形式将行政处罚决定建立在合法适当的基础之上，避免行政处罚决定给行政管理相对一方带来不利或不公正影响。具体内容包括：

1．告知听证。根据《行政处罚法》第42条的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”；根据公安部的规定，听证范围中“较大数额罚款”的数额，是指对个人处2000元以上罚款，对法人或者其他组织处以10000元以上罚款。对于符合以上听证条件的案件，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。符合听证条件的听证申请，行政机关应当决定组织听证。但是当事人有要求听证的机会，这是法律赋予的权力而不是义务，所以，对虽符合听证的条件，但当事人没有提出听证要求的，就没有必要再组织听证。

2．提出听证当事人向行政机关提出申请，应当在行政机关告知后三日内提出。

3．通知听证的时间、地点。行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。

4．听证除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。

5．听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。

听证会的组织一般应按以下程序进行：

（1）主持人宣布听证会开始、听证事项及其他有关事项；

（2）调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；

（3）当事人针对指控的事实及相关问题进行申辩和质证；

（4）调查取证人员与当事人相互辩论；

（5）主持人宣布辩论结束，给当事人最后的陈述机会；

（6）主持人宣布听证会结束；

6．参加听证当事人可以亲自参加听证，也可以委托1人～2人代理。

7．制作听证笔录。对在听证会中出示的材料，当事人陈述、辩论等过程应制做笔录，经主持人和记录员签名或盖章后，作为处罚的依据封卷上交机关首长审阅并做出处理决定。听证记录应交当事人、证人等有关参加人阅读或向他们宣读，有遗漏或差错的应当补充或改正。确认没有错误后由他们分别签字或盖章。

8．作出决定。听证程序完毕之后，仍应依照《行政处罚法》第三十八条的规定作出决定。决定予以行政处罚的，应当制作《行政处罚决定书》。

三、违反消防管理的行为及应承担的行政责任

根据《消防法》第五十八条至第七十条的规定，违反消防管理的行为有：

（一）建筑工程未经审核、验收、备案擅自施工、擅自使用以及人员密集场所未经检查擅自投入使用、营业的行为

1．违反建筑工程消防设计审核要求的行为，是指大型的人员密集场所和其他特殊建设工程的消防设计未经公安机关消防机构审核或者经审核不合格，擅自施工的行为。《消防法》第十一条规定“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责”。第十二条规定“应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。”对建筑设计进行防火审核，其目的就是在城镇建设规划和建筑设计中采取各种消防技术措施，从根本上防止建筑火灾的发生，一旦发生火灾也能有效地阻止火灾的蔓延扩大，为扑救火灾创造有利条件，把受灾区域和损失控制在较小范围。所以，加强建筑防火管理不仅是公安机关消防机构的责任，也是建设、设计、施工、监理单位的责任。如果待一项建筑工程竣工之后，才发现不符合防火要求，则为时晚矣。这时再去采取补救措施，不仅影响工程的投产使用，而且在资金、材料等方面都会造成巨大浪费，甚至有的根本无法挽回，只能停用拆毁。各建设、设计、施工、监理单位应当充分认识对建筑工程进行消防安全审核的重要性和必要性，严格执行国家和地方的有关规范、标准和规定，主动地将新建、改建、扩建建筑工程的设计图纸、资料送当地公安机关消防机构审核，以保证各项消防安全措施的落实，防止遗留潜在的火灾隐患。因此，建筑工程的消防设计未经公安机关消防机构审核，或者经审核不合格擅自施工的应当承担法律责任。

2．违反建筑工程消防设计备案要求的行为。建设工程消防设计文件报主管机关备案和抽查制度，是消防设计实施监督的重要内容。备案是一种监督，目的是促使设计单位严格按照消防技术标准进行设计，以保证建设工程消防安全。《消防法》第十条规定，“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，除本法第十一条另有规定的外，建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内，将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。”

3．违反建筑工程竣工消防安全验收规定的行为，是指依法应当进行消防设计的建筑工程未经消防验收、备案或者经验收、抽查不合格，擅自使用的行为。《消防法》第十三条规定“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”公安机关消防机构进行消防验收的目的是为了保证建筑工程的消防设计在建筑中得以落实，如果不验收，消防设计的不落实情况就难以发现，若存在问题不整改就擅自启用，就会形成先天性的火灾隐患，在使用中一旦发生火灾事故，就会导致严重的经济损失和人员伤亡。

4．公众聚集的场所违反消防检查规定擅自开业或者使用的行为是指公众聚集的场所未经消防安全检查或者经检查不合格，就擅自投入使用、营业的行为。根据《消防法》第十五条的规定，“公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。”因为公众聚集的场所经常聚集有大量的群众，一旦发生火灾会严重影响公民的生命安全。如若违反规定，未经消防安全检查或者经检查不合格，就擅自投入使用、营业，就有可能存在火灾隐患而不能被及时发现，从而导致火灾危害。该行为有两种：一是该场所未经消防安全检查就擅自使用或者营业的；二是经检查不合格，未再经检查合格就擅自使用或者营业的。这两种违法行为都有可能使公众聚集的场所在开业或者使用后存在火灾事故隐患。所以，对这两种行为都应当承担行政责任。

根据《消防法》第五十八条的规定，有上述违法行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款。

（二）使用不合格建筑构件、材料施工的行为

使用不合格建筑构件、材料施工的行为，是指违反消防法的规定，擅自降低消防技术标准施工、使用防火性能不符合国家标准或者行业标准的建筑构件和建筑材料或者不合格的装修、装饰材料施工的行为。《消防法》第二十六条规定，“建筑构件、建筑材料和室内装修、装饰材料的防火性能必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。人员密集场所室内装修、装饰，应当按照消防技术标准的要求，使用不燃、难燃材料”。建筑构件和建筑材料的防火性能如何是决定建筑物防火性能的关键，如果建筑构件和建筑材料的防火性能不能保证，那么整个建筑工程的防火性能也就不能保证，就会给建筑工程带来先天性的火灾隐患。所以，对擅自降低消防技术标准施工、使用防火性能不符合国家标准或者行业标准的建筑构件和建筑材料或者不合格的装修、装饰材料施工的行为应当承担行政责任。

（三）机关、团体、企业、事业单位未履行消防安全职责的行为

《消防法》第十六条规定“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：①落实消防安全责任制，制定本单位的消防安全制度、消防安全操作规程，制定灭火和应急疏散预案；②按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效；③对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测，确保完好有效，检测记录应当完整准确，存档备查；④保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通，保证防火防烟分区、防火间距符合消防技术标准；⑤组织防火检查，及时消除火灾隐患；⑥组织进行有针对性的消防演练；⑦法律、法规规定的其他消防安全职责。单位的主要负责人是本单位的消防安全责任人”。这是《消防法》对机关、团体、企业、事业单位的法定职责，必须认真履行，以保证消防安全措施在机关、团体、企业、事业单位得以落实。如果违反《消防法》的规定，未履行消防安全职责的，就应承担行政责任。

根据《消防法》第六十七条的规定，“机关、团体、企业、事业等单位违反本法第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚”。

（四）违法生产、销售、维修、检测消防产品的行为

根据《消防法》第二十四条的规定，“消防产品必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。依法实行强制性产品认证的消防产品，由具有法定资质的认证机构按照国家标准、行业标准的强制性要求认证合格后，方可生产、销售、使用。实行强制性产品认证的消防产品目录，由国务院产品质量监督部门会同国务院公安部门制定公布。新研制的尚未制定国家标准、行业标准的消防产品，应当按照国务院产品质量监督部门会同国务院公安部门规定的方法，经技术鉴定符合消防安全要求的，方可生产、销售、使用。依照本条规定经强制性产品认证合格或者技术鉴定合格的消防产品，国务院公安部门消防机构应当予以公布”。因为消防产品质量以及自动消防工程质量的好坏，是直接关系到能否有效地灭火的大问题。在关键时刻，一具好的灭火器能够避免一场大火。本行为是指违反以上规定，生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品或者维修、检测消防设施、器材的单位，违反消防安全技术规定，进行维修、检测的行为。根据《消防法》第六十五条的规定“违反本法规定，生产、销售不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依照《中华人民共和国产品质量法》的规定从重处罚。人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的责令停产停业。公安机关消防机构对于本条第二款规定的情形，除依法对使用者予以处罚外，应当将发现不合格的消防产品和国家明令淘汰的消防产品的情况通报产品质量监督部门、工商行政管理部门。产品质量监督部门、工商行政管理部门应当对生产者、销售者依法及时查处。”

（五）电器产品、燃气用具的安装或者线路、管路的敷设违反消防安全技术规定的行为

由于电器产品、燃气用具的存在问题或者安装、使用和线路、管路的设计、敷设不符合消防安全技术要求常常是导致火灾的主要原因。所以，《消防法》第二十七条规定，“电器产品、燃气用具的产品标准，应当符合消防安全的要求。电器产品、燃气用具的安装、使用和线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测，必须符合消防技术标准和管理规定”。本行为是指电器产品、燃气用具的安装或者线路、管路的敷设违反消防安全规定的行为。

根据《消防法》第四十五条的规定，对这种违法行为，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。

（六）违法生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险物品的行为

易燃易爆危险品，是指爆炸品、易燃品以及具有较大火灾危险性的其他（含毒害品、腐蚀品）危险物品。《消防法》第二十三条规定“生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险物品，必须执行消防技术标准和管理规定。进入生产、储存易燃易爆危险品的场所，必须执行消防安全规定。禁止非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具。储存可燃物资仓库的管理，必须执行消防技术标准和管理规定”。易燃易爆危险物品由于自身的特性，极易发生火灾，对消防安全构成很大的潜在的危险性，如果违反有关消防安全管理规定，就很容易引起着火、爆炸、中毒和放射性污染等事故，且往往难以扑救，使国家和公民的财产以及生命安全遭受重大损失。所以，违反国家有关消防安全的规定，生产、储存、运输、销售或者使用、销毁易燃易爆危险物品的行为，应当承担行政责任。根据《消防法》第六十二条规定，对这种违法行为，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。

（七）不履行组织、引导在场群众疏散的行为

指公共场所发生火灾时，该公共场所的现场工作人员不履行组织、引导在场群众疏散的义务，造成人员伤亡，尚不构成犯罪的行为。“现场工作人员”是指发生火灾时在该人员密集场所的现场工作人员。因为该人员密集场所的现场工作人员熟悉本场所的楼房、道路、通道情况，更有组织、引导在场群众疏散的义务，如果这些人员不履行组织、引导在场群众疏散的义务，只顾自己逃命，丢下在场群众予不顾，而在场群众则由于不熟悉现场疏散通道情况，势必会造成更大的人员伤亡，故对此种行为应当承担行政责任。根据《消防法》第六十八条的规定，“人员密集场所发生火灾，该场所的现场工作人员不履行组织、引导在场人员疏散的义务，情节严重，尚不构成犯罪的，处五日以上十日以下拘留。”

（八）隐瞒、掩饰起火原因，推卸火灾责任，故意破坏或伪造火灾现场的行为

《消防法》第五十一条第二款规定，“火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况”。如果失火单位在火灾发生后，为隐瞒、掩饰起火原因，推卸火灾责任，故意破坏或伪造火灾现场，就会给及时查明、认定起火原因，统计火灾损失，分清火灾事故责任造成障碍，所以，对违反以上规定，尚不构成犯罪的行为，应当承担行政责任。适用本行为应同时具备两个条件：一是必须是故意实施破坏现场或者伪造现场；二是必须是为了隐瞒、掩饰起火原因、推卸责任。如果有的群众是为了寻找自己被埋压在火灾现场中的财物而破坏了火灾现场的，则不能予以处罚，可以讲清道理，予以劝阻或给一定的批评教育。

（九）其他违反消防管理的行为

1．违反消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险物品场所的行为。是指生产、储存易燃易爆危险物品的场所是指生产、储存具有爆炸性、易燃性、氧化性的危险物品及其他散发或有可能泄漏、排放易燃气体、蒸气等火灾危险性较大的仓库、储罐区、储藏间及生产部位和装卸站台、货场、码头等场所或区域。《消防法》第二十三条规定，“进人生产、储存易燃易爆危险物品的场所，必须执行国家有关消防安全的规定。禁止非法携带易燃易爆危险品进入公共场所或者乘坐公共交通工具”。因此，对违反消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险品场所；或者非法携带易燃易爆危险物品进入公共场所或者乘坐公共交通工具的行为应当承担行政责任。

2．违反防火禁令的行为。是指违反防火禁令的行为是指违法使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所违反禁令，吸烟或使用明火的行为。《消防法》第二十一条规定，“禁止在具有着火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火；因施工等特殊情况需要使用明火作业的，应当按照规定事先办理审批手续。采取相应的消防安全措施；作业人员应当遵守消防安全规定。进行电焊、气焊等具有火灾危险的作业的人员和自动消防系统的操作人员，必须持证上岗，并严格遵守消防安全操作规程。”由于违反以上规定往往导致重大损失或者重大人员伤亡。所以违法使用明火作业或者在具有着火、爆炸危险的场所违反禁令，吸烟或使用明火的行为，应当承担行政责任。

3．阻拦报火警或者谎报火警的行为。《消防法》规定，任何单位和个人都有报告火警的义务，不得阻拦报警，严禁谎报火警。如果违法行为人阻拦报火警，势必耽误消防机构的接警时间，延误火灾的扑救和遇险群众的抢救，从而扩大火灾损失和人员的伤亡；“谎报火警”就是故意编造火警并向有关部门报告的行为。如果谎报火警，就是谎报险情，制造混乱。这种行为所扰乱的是公安机关消防机构的正常执勤秩序，有危害面大、影响恶劣的特点，容易造成广大人民群众的不安全感，引起社会秩序的混乱，故必须应当承担行政责任。

4．阻碍消防车、消防艇赶赴火场，扰乱火场秩序的行为。由于消防车、消防艇到达火场时间的长短，直接关系到火灾扑救的成败，关系到能否减少火灾损失和避免人身伤亡。根据《消防法》第四十七条的规定，“消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，在确保安全的前提下，不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制，其他车辆、船舶以及行人必须让行，不得穿插超越。收费公路、桥梁免收车辆通行费。交通管理指挥人员应当保证消防车、消防艇迅速通行。”所以，在消防车、消防艇奔赴火场的途中，其他车辆、船舶以及行人应当主动让行，以使消防车、艇能够顺利通行，及时到达火场，迅速灭火救灾。如果拒不让行，故意阻碍消防车、艇的通行，就会延误扑火救灾，扩大或增加火灾造成的损失和伤亡；火灾现场秩序的好坏对能否及时、顺利扑灭火灾至关重要，如果在场人员不听从火场指挥员的指挥，甚至扰乱火场秩序，就会造成火场秩序混乱，影响灭火救灾，还有可能造成人员伤亡，所以此种行为应当承担行政责任。

5．拒不执行火场指挥员指挥，影响灭火救灾的行为。《消防法》第四十五条规定，“公安机关消防机构统一组织和指挥火灾的现场扑救应当保障遇险人员的生命安全。火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要，有权决定下列事项：①使用各种水源；②截断电力、可燃气体和液体的输送，限制用火用电；③划定警戒区，实行局部交通管制；④利用临近建筑物和有关设施；⑤为抢救人员和重要物资，防止火灾蔓延，拆除或者破损毗邻火场的建筑物、构筑物或者设施等；⑥调动供水、供电、供气、通信、医疗救护、交通运输、环境保护等有关单位协助灭火救援。”如果有关单位或公民不听从火场指挥员的指挥，不履法律规定的义务。那么，火灾将难以及时顺利的扑灭，甚至带来更大的经济损失和人员伤亡，故对拒不执行火场指挥员指挥，影响灭火救灾的行为应当承担行政责任。

6．过失引起火灾，尚未造成严重损失的行为。过失引起火灾的行为，是指由于行为人疏忽大意或者过于自信，不懂消防知识，不注意消防安全而引发火灾且尚未造成严重损失的行为，“疏忽大意”是行为人应当预见自己的行为可能发生危害社会的后果但因疏忽大意而没有预见；“过于自信”是行为人对自己的行为可能发生某种危害社会的结果有预见，但轻信能够避免，以致发生这种结果。如某商场售货员在销售电热毯时，在插入电源试用后下班时忘记拔电源即离去，结果电热毯因长时间折叠通电而引起火灾，但由于发现及时未造成严重损失，即属过失引起火灾的行为。《消防法》第五条中规定，“任何单位和个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务”。如果当事人未履行或者未认真履行维护消防安全和预防火灾的义务，过失引起火灾尚未造成严重损失的行为则应当承担行政责任。

根据《消防法》第六十四条的规定，过失引起火灾，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款。

7．指使或者强令他人冒险作业的行为。是指指使或者强令他人违反消防安全规定，冒险作业，尚未造成严重后果的行为。该行为在客观方面表现为指使或者强令他人违章冒险作业，尚未造成严重后果。所谓违章冒险作业是指违反消防安全规定，冒着可能造成着火或爆炸等严重后果的危险作业。例如，焊接或切割未经清洗、置换或其他安全处理的盛装过易燃液体、气体的容器，就属于违章冒险作业。而这一条并不是指操作者本身，而是针对指使或强令操作者操作的领导者而言的。这里的指使是指直接命令、指示、意见，也包括比较隐晦的默认、默许等暗示。这里的强令，是指不管他人是否同意，而以强制性命令迫使他人违章冒险作业。所谓尚未造成严重后果，是指指使或者强令他人违章冒险作业行为情节轻微，只是造成了一般性危害后果。如果造成人员重伤、死亡或者公私财产重大损失等严重后果，则应以重大责任事故罪论处。从消防安全管理的角度看，对指使或者强令他人违反消防安全规定冒险作业的人，不管是否造成后果，都应当承担行政责任。

8．埋压、圈占、损毁、挪用、拆除、停用消防设施、器材的行为。是指埋压、圈占、损毁、挪用、拆除、停用消火栓、消防泵、水塔蓄水池、自动报警探测器、自动灭火系统等消防设施、器材。所谓埋压，是指在消防设施上方堆积沙土、砖石等物资使其被覆盖或埋压；所谓圈占，是指由于违章建筑（建房、搭棚、围墙等）而把消防设施圈在里面；所谓损毁，是指将消防设施弄坏，使其失去正常效能。《消防法》第二十八条规定，“任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡或消火栓。”这是因为消火栓、水泵、水塔、蓄水池、灭火器具等消防设施、器材，是扑救火灾的重要设施，必须经常保持完整好用。如若损毁消防安全标志，埋压、圈占、拆移、损毁消火栓、水泵、水塔、蓄水池等消防设施，将消防设施、器材擅自挪作他用，一旦发生火灾，将贻误战机，影响火灾的扑救，造成不应有的损失。所以，凡是不遵守消防安全规定，随意埋压、圈占或者损毁、挪用消防设施器材，经公安机关消防机构通知不加改正的均应当承担行政责任。

9．占用防火间距或者堵塞消防车通道的行为。是指违反消防安全规定，占用防火间距或者搭棚、盖房、挖沟砌墙堵塞消防车通道的行为。防火间距是指在建筑物之间按照防火要求预留出的一定距离的空间。因为防火间距是供火灾发生时防止火灾蔓延、疏散物资和人员、为灭火人员提供的布置消防器材和采取灭火战斗行动、通行消防车辆所需要的场地。如果被随意占用，或在防火间距内搭棚、盖房、挖沟、砌墙，就会缩小防火间距，失去防止火灾蔓延的作用，影响消防车辆的通行和灭火战斗行动及人员疏散，加大火灾损失。因此，《消防法》第二十八条规定“不得占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭消防车通道”。故对占用防火间距和占用、堵塞、封闭消防车通道的行为应当承担行政责任。

四、公安机关消防机构工作人员滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊触犯《消防法》的行为及应当承担的行政责任

公安机关消防机构的工作人员是消防法的执行者和落实者，他们执法如何，对消防法的施行至关重要，如果公安机关消防机构的工作人员在工作中违反或者超越法律、法规规定的权限和程序使用手中的职权，不履行、不正确履行或者放弃履行职责，徇个人私利或者亲友私情等滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，在消防工作中，对不符合国家建筑工程消防技术标准的消防设计、建筑工程通过审核、验收；对应当依法审核、验收的消防设计、建筑工程，故意拖延，不予审核、验收；发现火灾隐患不及时通知有关单位或个人改正；利用职务为用户指定消防产品的销售单位、品牌或者指定建筑消防设施施工单位等，就会给国家和人民利益造成损失，如果未造成严重损失，尚不构成犯罪的，应当承担行政责任。根据《消防法》第七十一条的规定，公安机关消防机构的工作人员犯有以上行为之一尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。