生态文明建设是政府部门的责任

随着全球经济的发展，人类社会对能源的消耗、对生态的破坏达到了前所未有的程度，人们也越来越关注生态的保护和建设。1972年联合国环境会议通过了《人类环境宣言》，1992年联合国环境与发展大会通过了《地球宪章》和《21世纪议程》。全球范围内对发展中的生态文明建设的认识达成了共识，可持续发展、建设节约型和环境友好型社会已成为全人类共同的美好愿景。^[4]对于我国来说，30多年经济的高速增长付出了昂贵的生态、资源、能源和环境代价。近年来，全社会对于社会发展规律的认识进一步深化，建设生态文明已成为国家的基本战略任务。而建设生态文明不是传统意义上的对已有的环境污染与生态破坏进行控制与修复，而是打破现有工业文明阶段存在的各种非可持续、非和谐的弊端，探索资源节约型、环境友好型发展道路的过程，涵盖了社会发展的各个领域和不同层面。^[5]在这一背景下，作为社会管理的重要主体，政府必须在生态文明建设中发挥核心主导作用，其职能和责任也需要根据生态文明建设的开展重新定位，生态职能和生态责任应成为政府职能和责任体系的重要组成部分。

1.1.4.1　政府在生态文明建设中的定位

角色定位是政府管理制度安排、机制确定和行为方式选择的依据与原则。随着社会管理理念的不断进步，社会民众普遍认为政府应从传统的管理角色向服务角色转变，即建立服务型社会，同时这也是社会发展的必然要求。服务型政府以“社会本位”为基本理念，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，从而实现社会最大公共利益的最终目标。与之相对应，在生态文明的建设过程中，社会在生态领域最大的公共利益就是保护生态环境、实现可持续发展、公正分配生态利益，因此对于服务型政府来说，其角色的定位就应以实现上述目标为基本依据。

1）生态文明建设的责任人

生态文明建设已经成为现代社会发展的普遍共识，而生态文明的建设也涉及社会生活的方方面面。资源、环境属于全社会的共有财产，政府作为人类文明发展至今力量最强的政治组织系统，代表和实现着社会乃至整个生态系统的公共利益，更具有一般社会组织所没有的权威性和强制力，只有而且唯有政府成为生态的“道德代理人”，代表整体生态系统管理社会中与自然环境相关的各种行为，才能避免环境主体缺失的尴尬和无奈。^[6]因此，人类要进入生态文明社会，政府就必须要承担起相应的生态责任。政府作为生态文明建设的第一责任人，需要承担社会发展中有关生态领域的公共政策制定、执法监督、管理治理等职责，以及作为社会生态保护的示范者和引导者，对其他社会主体生态责任的承担进行监管、组织和引导。

政府对于生态文明的建设和发展至关重要，必须在生态文明建设中有效担负起主导和推动生态文明建设和发展的责任。具体来说，政府作为生态文明建设的责任人的责任主要体现在：制定整个社会生态保护战略规划、开展生态修复、维护生态平衡、治理生态破坏行为、规范生态文明建设中整个社会生产、生活方式、引导社会公众的生态意识等。

2）可持续发展的主导者

生态文明的提出，是人们对可持续发展问题认识深化的必然结果。人类通过遵守可持续性、共同性和公平性等原则，实现人类社会经济与生态系统的协调发展。所以，在生态文明视野下，保护生态环境与推动社会经济发展是相互协调统一的，而实现二者的有机结合关键就在于选择合适的发展道路。人与自然都是生态系统中不可或缺的重要组成部分，人与自然是相互依存、共同促进的关系。人类的发展应该是人与社会、人与环境、当代人与后代人的协调发展。人类的发展不仅要讲究代内公平，而且要讲究代际之间的公平，不能以当代人的利益为中心，甚至为了当代人的利益而不惜牺牲后代人的利益。因此，推进生态文明建设就必须依靠可持续发展的方式。

可持续发展方式实现的关键在于转变传统的资源利用率低、环境代价大的粗放式经济发展模式。在具体的实践过程中，生产经营的私人性和生态环境、资源的公共性，使得生态环境的“公地悲剧”很容易发生，企业从逐利目的出发很难实现生产方式的主动转变，同时，我国作为发展中国家，经济发展方式层次较低，转变经济发展方式的成本和代价较大。这些都只能依靠政府发挥基础性作用，才能推动社会经济发展方式由传统向可持续发展转变，通过政府主导，实现企业盈利和生态保护在生态市场条件下的一致，最终实现可持续发展方式的实现。

政府在可持续发展方式实现中的主导地位主要体现在：通过借助于公共权力和政府的组织资源，推动生态技术的发展，引导产业结构的调整、新兴产业的兴起和落后产能的淘汰，实现企业生产的社会成本和环境成本的内部化和最小化，形成生态转型的外在压力和内在动力。

3）生态正义的主持者

生态正义是在生态文明下强调生态利益要求的合理、生态分配的正义、生态享用的正当、生态权利和义务的对等、生态利用和保护的平衡、生态风险承担的公平等。^[7]

目前在我国，对于生态系统的开发利用存在着较为突出的不平等，大量传统企业、落后企业环境成本的外部性，环境污染的地区转移等现象仍然较为突出。而在一个国家当中，只有政府这个公共权力组织才具有企业、社会组织和公民不具备的能力和条件，能够对破坏生态、浪费资源、过度消耗能源和转移污染等行为实施制裁，并依据法律追究相关组织和个人的责任。政府所独有的职责和职能决定了只有政府才能在社会发展中根据公正与平等的基本原则，从社会的整体利益出发，实现社会的生态资源合理分配、不同主体和区域间生态利益的有效协调，实现对社会生态正义的主持。

1.1.4.2　政府在生态文明建设中的职责

政府在生态文明建设中的职责是指政府在应对和解决社会发展中的生态问题时，所承担的向社会提供生态产品和生态服务的责任，也是政府在促进人与自然和谐和可持续发展的过程中所应发挥的作用。

1）调整理念意识

生态文明的核心理念是“人与自然和谐共生”，即人类生存于自然生态系统之内，人类社会经济系统是自然生态的子系统。生态系统的破坏将会导致人类的毁灭。生态文明强调人与自然协调发展，强调人类发展要服从生态规律，最终实现人与自然的和谐共生。因此，对于观念认识的调整是推进生态文明建设一切工作的基础，只有保证意识理念的正确，才能确保生态文明建设各项措施的有效实施。

这主要包括：转变全社会关于经济发展与生态环境保护之间关系的认识，将生态环境保护置于与经济建设同等重要的地位，实现经济发展与环境保护的协调一致，推动全社会树立起牢固的环境保护意识，转变传统的生产生活方式，将实现资源环境的可持续发展作为新阶段社会经济建设发展的主要任务。同时将运用法律、经济、技术、行政等综合手段作为政府推动生态文明建设的主要方法。

2）制定系统的战略规划

政府拥有其他社会主体所不具有的公共权力，掌握着一个国家的公共财政，可以在最大范围内调动社会的各种资源和力量。因此，政府应借助于法律、行政和经济等手段的综合利用，通过制定生态文明建设的长远战略规划，保证生态文明建设的全局性、战略性和长期稳定性，并借助各种制度和政策工具，弥补单纯依靠市场和个体主观可能存在的缺陷和不足，从而总体把握并推动生态文明建设战略的实施。

通过从国家发展战略层面推动生态文明建设，将生态文明建设上升到国家意志的战略高度，融入经济社会发展全局，从而可以从源头上解决各类生态问题。在政策层面，主要可以通过财政、金融、税收、价格、土地等方面政策体系的建立，推动生态环境保护工作的开展，采取总体制度通盘性设计、分步实施到位的办法，使推进生态文明建设与推动经济发展建设的政策有机融合；在布局层面，应以科学研究为基础，推进全国生态功能区划工作的全面开展，明确各个地区的环境功能与资源环境承载能力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的要求因地制宜地开展经济建设与开发，实现各地区科学合理的发展方式与发展方向，形成以生态环境为基础的发展格局；在规划层面，则应以实现经济建设的环境与资源可持续发展为总体目标，针对现有生产方式、经济结构，进一步优化调整，积极实现传统发展方式向生态和谐发展方式的转变。

3）提供制度保障

政府要实现生态职能、承担生态责任，就必须根据生态文明建设的需要，通过立法等手段为生态文明的建设和发展提供制度供给。主要包括建设完善的法律制度，制定严格的环境标准，培养专业的执法队伍，采取行之有效的执法手段等。建立健全与现阶段经济社会发展特点和环境保护管理决策相一致的环境法规、政策、标准和技术体系，凡是污染严重的落后工艺、技术、装备、生产能力和产品一律淘汰，凡是不符合环保要求的建设项目一律不允许新建，凡是超标或超总量控制指标排污的工业企业一律停产治理，凡是未完成主要污染物排放总量控制任务的地区一律实行“区域限批”，凡是破坏环境的违法犯罪行为一律严惩。核心要求是杜绝一切环境违法行为，任何对环境造成危害的个人和单位都要补偿环境损失。^[8]中共十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。习近平主席指出，建设美丽中国，要加强生态环境保护，推进制度创新，努力从根本上扭转环境质量恶化趋势。因此，在我国不断推进生态文明制度化建设，已经成为政府全面深化改革的有机组成部分，是推进政府的国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

4）主导行动实施

政府具有强大的社会公众动员能力，通过引导宣传教育等，可以有效动员全社会力量共同参与到生态文明建设中，因此，政府应恪守主导相关行动实施的基本职责。一是广泛开展生态文明宣传教育。多形式、多方位、多层面宣传生态文明知识、政策和法律法规，弘扬生态文化，倡导生态文明，营造全社会关心、支持、参与生态文明建设的文化氛围。加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训，提高其依法行政和守法经营意识。将生态文明建设列入素质教育的重要内容，强化青少年生态文明基础教育，开展全民生态文明科普宣传，提高全民保护生态环境的自觉性。二是加强部门协作。环境保护部门是推动生态文明建设事业发展的“总体设计部”，其他有关部门是生态文明建设事业的共同建设者。要加强环境保护部门的机构、队伍和能力建设，进一步完善环境保护统一监督管理体制。三是强化社会监督。公开环境质量、环境管理、企业环境行为等信息，维护公众的环境知情权、参与权和监督权。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，要通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，接受舆论监督。四是形成科技创新与科学决策机制。针对现阶段的生态文明建设形势和广大人民群众生态文明建设的迫切愿望，不断加大对具有全球性、区域性、流域性以及前瞻性的重大生态环境问题的成因与演化趋势的研究，组织开展科技攻关，形成国家、地方政府对水环境、大气环境等的监控、预警技术体系，带动环境保护体制机制创新。进一步加强国际合作与交流，理性借鉴国际生态文明建设的成功经验，积极参与全球性、区域性生态环境保护活动。五是健全公众参与机制。发挥社会团体的作用，为各种社会力量参与生态文明建设搭建平台，鼓励公众检举揭发各种生态环境违法行为，推动生态环境公益诉讼。六是加强基层社会单元的生态文明建设工作。把生态文明建设作为社区、村镇建设的一项重要内容，引导和动员广大群众参与生态文明建设工作，使每个公民在享受生态环境权益的同时，自觉履行保护生态环境的法定义务。^[9]