政府事权分割的理论逻辑和现实进路

时间：2022-09-03 百科知识版权反馈

【摘要】：从财政的角度来看，层级制政府间的激励和约束机制主要是围绕不同层级政府的事权分割、支出责任和财力配置等关系，形成促进不同层级政府有效履职的结构安排。

靳继东^[2]

内容摘要:财税体制改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。政府事权划分作为确定不同层级政府支出责任和财力合理配置的根本依据，是当前财税体制改革的关键环节。政府事权划分涉及政府与市场关系、层级政府间关系、地方政府改革等多个重要领域，并且受制于经济转轨、国家结构、政治认同和民主建设等多重约束，因而在理论分析和实践操作等方面具有高度的综合性和复杂性。论文在我国转型期财税体制改革的现实需求、既有路径和根本取向等基础上，主要围绕层级制政府事权划分的理论逻辑、体制约束和实践路径等重点环节，力求提出我国政府事权划分的改革思路和政策建议，对于构建科学合理的政府间财政关系、为国家治理现代化提供制度保障具有重要现实意义。

关键词:治理现代化　事权分割　层级政府

一、引　言

国家治理体系和治理能力现代化是继“四化”之后提出的中国特色社会主义建设的“第五个现代化”目标。财政作为国家强制性地从社会汲取货币或资源，并权威性分配这些公共资源以满足社会公共需求、提供基本公共服务的政治安排，是国家治理的根本基础和重要支柱，科学的财税体制是实现国家治理现代化的制度保障。当前，我国财税体制改革的重点在于改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。其中，事权划分是确定不同层级政府支出责任和财力合理配置的根本依据，因而成为财税体制改革的关键环节。

事权划分涉及政府与市场关系、层级政府间关系、地方政府改革等多个重要领域，并且受制于经济转轨、国家结构、政治认同和民主建设等多重约束，因而在理论分析和实践操作等方面具有高度的综合性和复杂性。在我国转型期财税体制改革的现实需求、既有路径和约束条件等基础上，如何科学划分政府间事权结构，深化财税体制改革，为国家治理现代化提供制度基础?进而，政府事权划分需要进行哪些原则性调整和结构性转换，才能确立支出责任和财力配置的合理标准?更重要的是，在事权划分改革可能遇到的政治、经济约束条件下，怎样才能有效地推进政府事权改革的顺利实施?这些问题的实质，是寻求指导政府事权改革实践的理论逻辑和现实进路，本文希望通过研究对这些问题予以回应。

二、事权分割:政治本质、分析层次和主要问题

资源的相对稀缺性是分析人类社会行为的客观现实，也是政府得以产生的逻辑前提。由于自身需求的扩张性，人类必须依靠社会合作才能获取更大的规模收益，但如何分配合作所产生的收益，人们相互之间可能发生矛盾甚至冲突。最终，政府凭借其强制性优势来权威性地分配社会合作所获得的规模收益，从而成为人类在资源相对稀缺的约束下以有限的资源来最大程度地满足自身需求的必然选择。与此同时，政府必须强制性地从社会汲取货币或资源才能完成这一功能和使命。由此，政府的出现并没有改变人类需求的无限扩张性和资源的相对稀缺性，而只是通过制度安排的方式改变了人的行为后果，使得人与人之间的利益合作和分配能够在秩序的框架内进行。进言之，政府并没有改变资源的相对稀缺性，它不仅本身就是资源相对稀缺的产物，而且其存在和发展也必然受到资源稀缺性的根本制约。不仅如此，政府作为一种合法拥有垄断强制力的公共组织，其存续和履职在受到可获取资源状况和水平制约的同时，也受制于社会对其强制权力的容忍或认同，即它能够有效地分配公共资源、满足公共需求，以及最大限度地降低社会对其汲取行为的反抗或容忍程度。换言之，政府的存在和发展必然受到政治认同和可获资源的双重约束。在这种双重约束下，政府汲取、分配和管理公共资源的制度结构和机制安排，尤其是层级制政府的事权分割、支出责任、财力配置等因素都制约着政府满足公共需求的能力和水平，并最终影响到社会对政府的政治认同。

在现实社会中，由于公共需求的地域性和层次性，政府的出现也总是地域性和层级制的。换言之，任何政府汲取资源、履行职能的行动都不是在真空中进行的，而只能通过一定组织结构尤其是层级制结构而展开。因此，政府能否有效地汲取和分配财政资源、履行职能，在很大程度上与其层级制的治理结构密切相关。所谓层级制政府治理结构，根本上取决于在不同层级的政府主体责、权、利关系基础上形成的激励和约束机制，从而为政府有效地满足社会公共需求、赢得政治认同提供动力支持。从财政的角度来看，层级制政府间的激励和约束机制主要是围绕不同层级政府的事权分割、支出责任和财力配置等关系，形成促进不同层级政府有效履职的结构安排。事权分割是不同层级政府承担支出责任的基础，又是相应配置其财力的重要依据。因此，形成层级制政府有效治理结构的关键在于厘清层级制政府间的事权关系。在经济发展性质和阶段、政治结构的制度化水平甚至历史传统、意识形态等条件和因素的制约下，不同国家的政府事权的划分必然具有其特殊性和多样性。结合我国经济转轨的阶段性特征、国家结构的制度安排以及事权划分的体制约束等现实条件，政府间的事权责任划分问题应主要按照政府与市场、中央政府与省级政府和省以下层级政府间关系等三个层次予以展开和研究。

市场化转轨不同阶段下政府与市场关系嬗变和政府职能调整是财政制度安排和事权责任调整的前置条件。从西方国家市场经济发展和公共财政建设的一般线索看，政府的职能范围是经历从“最小政府”的消极性事权结构向“积极政府”的扩张性事权结构转换以及“市场失灵”和“政府失灵”之后的不断调整、完善中演进和发展的，目前政府事权责任已经广泛地涵盖公共产品的生产、宏观经济的稳定、收入分配的公平以及社会福利的提供等领域。从社会主义国家经济转轨的经验教训来看，“短缺”是大多数社会主义国家在经济转轨初期面临的主要问题，“改革过程的一个目标是要消除短缺。查看短缺状况是检验进展程度的重要标志。如果在经济的一个或另一个重要方面短缺消失了，这就是一个相当可靠的信号，即改革在那里成功了”。(科尔内，1986:7)按照科尔奈的分析，在经济转轨的初期，社会主义国家经济改革的重要方向之一是解决供给约束型的短缺问题，政府相应的事权责任还包括进行大量的经济建设和保持经济增长，而伴随着市场化转轨的深入推进以及供给约束型短缺经济的消除，政府相应地面临着解决需求约束型的短缺问题(科尔奈，2011:58)，事权责任范围也要向提供宏观经济的稳定以及有效地公共产品等转变。从我国1978年以来市场化经济转轨的现实逻辑来看，政府职能范围是在告别计划经济体制和全能政府模式后根据市场经济转型的阶段性需求而适时调整的。又由于经济转型期的过渡性特征，政府不仅要提供成熟市场经济以及基本公共服务等供给职能，还面临着承担从计划向市场转型的巨大成本，以及提供新的制度供给以应对新的转轨阶段给政府形成的新挑战等责任，因此政府事权结构更具复杂性。

现阶段我国政府事权结构的复杂性，不仅体现在转轨时期政府职能范围的历史综合性和政府与市场关系的动态发展性，更加体现在我国层级制政府的体制性安排及其实践运行的历史逻辑和现实矛盾中。根据我国国家结构形式的制度安排，政府的层级制结构主要体现中央政府与省级政府，以及省以下上级政府与下级政府两个层次。进言之，政府的事权结构需要在综合把握转轨时期政府与市场关系发展和政府职能范围调整的基础上，按照中央政府与省级政府和省以下上级政府与下级政府的关系逐级厘定和分解。《中国人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是我国层级政府事权分割的根本法律和制度依据。从中可以发现，除国防、外交等明确归属于中央政府外，对内职责贯穿于从中央、省、市、县到乡镇几乎所有政府层级，即所谓“职责同构”(朱光磊、张志红，2005)问题。其中，在逐项列举每级政府事权的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”，这不仅未能划清上下级政府及其职能部门之间的事权责任，更重要的是为上级政府向下转移事权提供了重要依据。1994年分税制改革的重心在于划分中央政府和地方政府财权关系，财权和财力进一步向中央政府和上级政府集中，相对忽视对层级制政府事权更为细致的划分，且事权分割的主要对象是中央政府与省级政府，并未有针对性地对省级以下政府纵向间事权划分作明确规定。在实践中，省以下地方政府基本按照“办理上级国家行政机关交办的其他事项”所体现的“上级决定原则”原则分解事权，从而形成了“财权层层向上集中，事权不断向下转移”的现实状况。为解决分税制改革后事权重心下移与财权重心上移的现实矛盾，中央及上级政府加大了转移支出的规模和范围，但由于缺乏层级政府间尤其是省以下地方政府间事权责任的细致划分，多级政府在基础设施、教育、医疗卫生、社会保障等诸多领域同时负有责任，结果导致各级政府在实际执行事权中出现职责交叉、重叠、错位现象，影响了公共服务尤其是地方公共服务的有效性。同时，由于转移支付制度的政策性和结构性问题，进一步加重了下级政府对上级政府的财力依赖，导致了“跑部钱进”等下级政府预算竞争及其他负面效应。据国家审计署对54个县财政性资金审计调查报告，2011年54个抽样县收到上级转移支付738.18亿元，占公共财政支出中49.39%，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。其中专项转移支付占50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付有明确用途，地方政府不能统筹安排。^[3]此外，在现行层级政府事权划分中，各级政府尤其是基层政府都普遍承担经济建设责任，加之GDP指标在现行干部考核机制中占较大权重，各级政府都热衷于跑项目、跑资金，造成重复建设、资金浪费等降低公共资源效益、效率的问题，以及对提供公共服务的资金挤压效应等，都进一步制约和压缩了地方政府提供基本公共服务的能力空间。在层级制政府中，由于地方政府尤其是下级政府承担着更多的社会保障、医疗卫生、教育、住房等与群众生活密切相关的事权责任，因此地方政府提供公共服务不足将直接影响满足社会公共需求的能力和水平，从而最终影响政府整体的社会认同基础。

上述问题的存在和发展，最终指向在现有层级制政府事权分割的科学性、合理性问题。而政府事权分割的科学性、合理性的实质，则要求确立规范层级制政府结构中事权分割的理论逻辑，以及在现有体制约束和经验路径下指导政府事权改革的实践进路问题。

三、自下而上:政府分割事权的规范逻辑

确立层级制政府结构中事权分割的规范基础，实质是要求确立层级政府事权结构的价值判断和道德基础，从而主要取决于政治体系的核心价值取向和逻辑。然而，政治体系的核心价值往往与某种制度环境下的文化或意识形态复杂地联系、交织在一起，不同的制度和文化背景下政治价值标准又往往具有很大的差异性。因此，确立层级政府事权结构的价值判断和道德基础，实质上是寻求在不同制度和文化背景下对具有多样性、差异性的事权结构形式进行价值评判的经验基础和共识原则。根据布伦诺·S．弗雷、阿洛伊斯·斯塔特勒的研究，经济、政治结构形式与人类的福祉之间存在着更为关键的正相关性，“一个具有良好状态的经济状态，对个人和社会整体来说都是非常关键的……政治程序越是严肃地考虑人们的偏好，人们就会越幸福”(弗雷、斯塔特勒，2006: 193)。这种将社会公共福利作为判定制度安排及其运行机制合理与否的道德逻辑，为确立层级政府事权结构的价值判断提供了经验基础和实践共识。以“最大多数人的最大幸福(The Greatest Happiness for the Greatest Numbers)”(周辅成，1987)即以公共福利的最大化为导向，在理论上为政治生活中制度安排、权力结构、机制设计确立了道德基础，在实践中为政府能否在社会认同和资源稀缺的双重约束下有效地提供公共服务、满足公共需求，提供了评价其体制安排和权力结构设计合理与否的价值原则。随着“最大幸福”原则的提出，在政治话语系统内评价政府事权范围和层级结构的正当性原则得以被成功地化约和转换为经济学家言说的有效性原则，即当社会资源配置达到帕累托最优时——即一个社会的资源配置已经达到这样一种状态:在不损害任何一个社会成员的境况的前提下，重新配置资源已经不可能使任何一个社会成员的境况变好，或者说，要改善任何一个社会成员的境况，必定要损害其他社会成员的境况——公共福利就会达到最大化。政府行动的边界是否正当、它从社会汲取资源的多寡，主要取决于它们是否能够有效地实现公共福利的最大化。相应地，衡量政府层级安排和事权结构的价值标准——公共福利的最大化也随之转化为经济效率的最大化，体制设计的效率与公共福利的实现合而为一，在政府职能范围、层级结构设计和事权责任划分等的各个环节，有效性都成为最核心、最重要的价值尺度。

一般地讲，政府作为一个整体与民众之间构成委托—代理关系，并在资源稀缺约束下汲取和分配有限的公共资源，以最大程度地满足社会公共需求，有效地提供公共服务和产品，从而赢得继续掌控公共权力的社会认同。然而，由于公共需求的地域性和层次性，政府必须按照不同的层级提供相应层次的公共物品和服务，即分层治理结构，主要包括中央政府与地方政府、地方政府纵向的上级政府与下级政府。进而，政府汲取和分配公共资源、满足社会公共需求的有效性，主要依赖于其层级治理结构的有效性。而层级政府治理结构有效性，则进一步取决于不同层级政府所受的激励和约束机制。层级政府激励和约束机制的实质，是不同层级的政府如何才能占有而非失去更多的汲取和分配资源的权力，以有效地履行职能、满足辖区内公共需求。在理论上，政府的层级越高，它拥有的强制力量越强，所获取的资源就可能越多。为了有效满足本辖区的公共需求，任何层级的政府必然谋求更多的资源和权力。但是，为了持久地获取权力和资源，并尽可能地减少获取权力、资源的暴力成本，政府仍必须考虑社会的认同或容忍程度和满足辖区公共需求的有效性。而公共物品和服务供给的有效性与民众对政府施政的正当认同是成正比的，即政府供给公共物品和服务越有效，民众对政府的认同度就越高;反之亦然。在不同的制度安排中，中央政府和地方政府所受激励和约束的性质、程度具有显著差异。在联邦制条件下，无论是联邦政府和地方政府，还是地方政府纵向的上级政府与下级政府，都根据法律规定分别由所辖区域的民众按照选举制度的安排选举产生，提供相应的公共服务和产品，并享有相应的汲取和分配资源的权限，并最终接受选民的认同考核。从这一角度来看，所有层级的政府接所受的激励和约束是一致的。对于地方政府来讲，它们往往也根据联邦政府转移支付、承担联邦政府的委托事务，从而也与联邦政府存在相应的委托—代理关系。但相比之下，地方政府与辖区民众之间委托—代理关系是主要的，它与中央政府之间委托—代理关系是次要的，即地方政府受辖区民众的横向激励和约束较强，受中央政府纵向激励和约束较弱。对于地方政府纵向间的层级关系而言，也是如此。在单一制条件下，中央政府和地方各级政府，构成自上而下的层级结构链条。在这一链条中，下级政府是上级政府的隶属单位或派出机构，根据上级政府的授权来提供公共物品和服务，有的地方政府还接受上级政府的任命以及财政拨款，事权与财权的予取予夺，主要取决于上级政府的意图。因此，尽管地方政府要考虑辖区公共需求以及民意诉求的影响，但仍主要受上级政府的约束和激励。根据我国单一制的国家结构形式以及双重领导体制的制度安排，层级制政府的有效治理结构主要围绕上级政府与下级政府之间的激励和约束机制展开。

事权是支出责任和财力配置的根据。因此，合理分割层级政府的事权关系是形成层级政府间激励和约束有效机制的关键。进而，政府层级化治理的规范结构，关键在于怎样分割上级政府和下级政府的事权关系，并据以确定相应的资源和责任，才能有效地激励和约束各级政府，从而实现公共物品和服务的有效供给。在考虑不同制度安排下层级政府约束和激励的性质和方向的基础上，层级政府间事权分割的理论根据，应以层级政府满足辖区公共需求、提供公共产品的有效性为原则，根据提供公共产品的层次来相应地逐级分解事权责任。由于公共物品的外部性特征，且外部性信息难以准确获得，所以市场无法有效供给，这构成了政府得以存在的根据;由于公共物品外部性的程度或范围不同，所以它们也是分层次的，这构成了层级政府的存在根据。换言之，不同层级的政府之所以应该承担不同的事权责任，是因为它们在提供不同层次公共物品方面的有效性不同;而它们之所以在提供不同层次公共物品方面的有效性不同，则源于它们在获得不同公共物品外部性信息的能力差异。从这一角度来看，分割上下级政府之间事权的基本依据，在于层级政府获取公共物品需求信息的相对能力，即哪一层级的政府能够获取哪一层次的公共物品的充分信息，则它提供该公共物品就是有效的;如果它无法获得某一层次公共物品的充分信息，则应该让位给其它层级政府。因此，为了实现层级政府提供公共物品的有效性，即为了使公共物品的外溢性范围与政府管辖范围相一致。这样，就相应存在两种基本的事权分割原则:自上而下的上级优先原则与自下而上的下级优先原则。前者是指只有上级政府获取某种公共物品的供求信息方面是无效的，这种公共物品的供给才应由下级政府承担;后者是指只有下级政府获取某种公共物品的供求信息方面是无效的，这种公共物品才应由上级政府承担。在理想状态下，如果公共物品不存在外部性，无论上级政府还下级政府，都能获取相应层次公共物品的需求信息，则这两种原则都可能是层级政府事权分割的正确思路，它们在实现提供公共物品和服务上是同样有效的。由于信息成本、决策成本、管理成本等与政府层级成正比，即政府层级越高，这些成本就越大，所以下级政府更具优势。在现实状态下，公共物品存在外部性，则下级政府无法获取效应溢出辖区的公共物品需求信息，而上一级政府在获取这些需求信息方面则是相对有效的。因此，根据获取需求信息的比较优势，该公共物品供给则应由下级政府让位于上级政府。综之，根据有效性原则，在分割层级政府的事权关系方面，应遵循下级政府优先原则，即除非下级政府在提供某种公共物品方面是无效的，否则该公共物品的供给权限就应归属于下级政府。当且仅当下级政府无效时，才应由上级政府承担该项事权责任。

四、自上而下:政府分割事权的实践逻辑

实现层级制政府事权分割的科学性、合理性，不仅需要从规范上确立层级制政府结构中事权分割的价值原则和逻辑，更重要的是找到在现有体制约束和经验路径下指导政府事权改革实践的可行性进路。按照政府事权划分的规范逻辑，由于信息成本、决策成本、管理成本的存在，下级政府在获取公共需求信息上有比较优势，所以应按照下级优先的原则进行层级政府的事权分割，从而实现公共需求和服务的有效供给。然而，政府事权分割的实践过程并不仅仅取决于处理需求信息因素的比较优势，还受到国家结构、法治程度、意识形态甚至历史文化传统等复杂条件尤其是改革开放以来在上述制约因素下形成的体制约束等。现阶段，以下级政府优先为原则分割政府事权的体制约束主要体现在:

首先，政府事权分割的法治化和制度化水平相对滞后。无论是根据市场转轨的阶段性需求适时调整政府整体的职能范围，还是根据有效性原则合理分解层级政府事权结构，最终必须在法治和体制层面得到落实和解决。当前，我国层级政府事权分割的主要法律和政策依据在于2004年全国人民代表大会常务委员会修改通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》和1996年财政部《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》中有关上下级政府事权分割的规定。其中，全国人大常委会从法律角度对所有层级政府事权进行分割，国务院和财政部从部门规章的角度，按照支出责任对中央政府和地方政府、省以下地方政府间事权范围进行分解。即便不考虑后两者仍未实现层级政府间事权的细致划分，仅从法律层级的角度而言，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于层级政府事权“职责同构”问题，仍是按下级优先原则重新上解政府事权责任的主要障碍。由于法律层面的障碍和约束，在实践中上级政府往往通过政策性的方式对政府事权进行调整，由于政策的时效性和随意性，实际上又制约着政府事权分割的制度化水平。

其次，按照下级优先原则划分层级政府事权与按上级决定原则分解政府事权之间的矛盾突出。从根本上讲，政府事权改革属于政府提供制度创新，以更有效地满足公共需求的范畴。其中，“制度变化的供给是重要的;需要变动的趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件。政治经济分析的要素是决定性的;对于统治精英的政治经济成本和收益，是对变换的性质和范围作出解释的关键……制度创新的供给主要决定于一个社会的各利益集团的权力结构或力量对比”。(奥斯特罗姆、皮希特，1999:130，131)由于层级政府事权划分涉及对不同层级政府的支出责任、财力配置的重新调整，因而必然牵扯到上下级政府之间复杂的利益、权力和权利的博弈。在我国既定体制下，上级政府在层级政府权力结构中往往更具优势地位，事实上主导着层级政府事权的分解过程，而根据现有财权、财力和支出责任的状况，按照下级优先原则逐级上解事权责任，实际上要求上级政府承担更多的支出责任和保障下级政府履行职能的充足财力。据此，上级政府可能成为按照下级优先原则逐级上解事权改革的主要障碍。

复次，政府事权关系改革面临支出责任和财力配置调整，与基于现行体制安排保持中央政府对地方政府的必要控制之间的复杂关系。根据下级政府优先原则逐级上解事权责任，并相应地进行财力下行配置的改革取向，要求改变地方政府、下级政府承担更多的事权和支出责任，而缺乏相应财力保障的现实矛局面，在实践上与20世纪80年代以来财政分权化取向具有某种程度的一致性。然而，根据我国单一制国家结构形式，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府保持有效控制是必要的。相应地，在事权关系、支出责任和财力配置等方面维持一定程度的上级政府主导地位，是实现这种控制的重要方式和途径。1994年的分税制改革，实际上也是20世纪80年代以来中央政府汲取能力下降、宏观调控能力不足、“诸侯经济”潜在威胁等现实问题的反应，也是企图从财税改革的制度化角度提升国家治理能力的重大举措。(王绍光、胡鞍钢，1993)然而，由于注重财力重新分割、相对忽视事权合理划分，以及下级政府财力不足等因素，又导致了前已述及的诸多矛盾和问题。进而，在现行体制约束，按照下级优先原则逐级上解事权需要在与保持中央政府对地方政府必要控制的张力关系中综合考量。

政府事权分割所面临的政府事权分割的上位法与下位法、规范推演逻辑与实践路径约束、经济有效原则与政治现实考量之间的矛盾，直接表现为自下而上逐级分解事权原则与上级政府决定下级政府事权的体制安排冲突，在更深层次上指向能否在相对集中的层级结构下顺利推进层级政府事权改革的可能性问题。事实上，这种在方案上采取自下而上的事权逐级上解、在实践中按照自上而下的事权分割的悖论式改革进路在现行体制下具有现实的必要性和合理性。从层级事权分割的现实矛盾来看，当前层级政府事权分解的主要障碍在于上级政府，即由于在层级结构中上、下级政府的权力地位对比，自下而上地推进政府事权逐级上解很难实现，只有上级政府主动承担应该承担的事权责任之后，才有可能渐次分解和确定下级政府承担的事权责任。毋庸置言，在现有体制安排中，这种改革的实践进路可能存在上级政府改革动力不足甚至阻碍、扭曲改革等问题。在此情况下，改革能否取得实际进展在更大程度上取决于上级政府尤其是作为最高层级的中央政府自我改革的决心和意志。从中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及国务院着力推进的行政审批制度改革等系列举措来看，这种改革的决心和意志显然是毋庸置疑的。当然，改革的成功仅仅依靠决心和意志是不够的，它在从更深层次上取决于能够落实这种决心和意志的权力结构，即相对集中的权力结构。在此意义上，现行相对集中的层级结构恰恰为推进政府事权改革提供了制度前提。从20世纪80年代社会主义国家经济转轨的历史逻辑来看，作为大规模制度变迁的过程，转轨过程中充满不确定性，经济活动主体和政府政策制定者面对总和不确定性进行博弈决策，经济转型与政府作为之间存在明显的相关性。一个有效的政府尤其是强有力的中央政府，往往是顺利推进改革的保障而非相反。而政府内部权力结构的必要集中，将在很大程度上决定着政府的有效性，并影响着改革的最终成效。从1978年以来中国市场经济深入推进和政府体制改革的经验特征来看，无论是农村家庭联产承包责任制、城市经济体制改革，或者放权让利、政企分开、社会主义市场经济体系的确立、发展等经济领域改革的背后，从政府的职能范围、权力结构到运作机制等各个环节都在发生着深刻的变革，其中重要的现实逻辑是:巨大的经济改革成效来自于政府自上而下的主导和推动，也来自于政府自身的改革。

综上，自上而下的推进层级政府事权改革不仅是构建有效层级治理结构所必需的，也符合政府改革的经验路径，还是现行体制安排下可供选择的行动策略，其现实可能性是存在的。

五、政府事权改革的政策方向和改革思路

改革开放是当代中国最鲜明的特色。无论从1978年中共十一届三中全会以来国家建设的历史经验，还是着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题的现实需要，积极推进和深化政府事权关系改革都是适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展和完善国家治理体系的客观要求、制度基础和关键环节。当前，我国政府事权改革的主要指向，是求解在我国转轨时期政府与市场关系动态发展的基础上政府职能范围如何在层级政府结构中分解和转换的问题。更具体地，是政府所承担的提供基本公共服务、市场转型成本以及提供新的制度供给等事权，如何在中央政府与省级政府、省以下层级政府之间合理分割。政府事权改革的主要方向是按照自下而上逐级分解事权与自上而下推进事权改革的方式，围绕制约改革的突出矛盾、重点领域和关键环节，整体性地思考和把握改革的根本目标、现实方向和可行路径。基于前述分析，本文拟提出以下当前推进政府事权改革的政策方向和改革思路。

第一，根据经济转轨对政府事权范围的阶段性诉求，重点解决各级政府所承担的公共服务和经济建设事权分割等突出问题。当前，政府承担的基本公共服务事权中存在的突出矛盾集中体现为各级政府的“越位”和“缺位”现象，核心问题是经济建设事权在层级政府中难以合理分割矛盾。各级政府过多地介入经济建设和生产经营领域尤其是竞争性领域，不仅阻碍着市场在资源配置中决定性作用的发挥，而且极大地挤占和压缩了各级政府尤其是地方政府的可用资金，从而造成各级政府提供公共服务和产品的能力、水平不足等问题。地方政府推动经济增长是我国改革进程中客观存在的经验事实，也是我国市场化经济改革迅速发展、摆脱改革初期普遍面临经济“短缺”的体制动力。然而，随着我国经济转轨的阶段性发展，当前供给约束型的“短缺”已经不再是主要问题，而是需求约束型的“短缺”问题。相应地，政府职能的重心应该向有效扩大内部需求、为经济增长提供内生性动力转变，而有效提供更多的公共产品和服务，增强社会的购买力水平，应是扩大内需的客观要求。这在国际金融危机后外需动力不足、政府投资效益下滑以及物价上涨压力增大的背景下显得尤为重要。因此，在经济建设事权分割方面，应在整体压缩所有层级政府的经济建设事权基础上，主要由中央政府承担经济建设事权，且重点是关系国计民生的战略性领域和特大型项目建设，也可以从市场调节功能的角度有限参与部分竞争性领域和项目;省级或部分比较大的市级政府应逐步退出生产经营领域，可以承担区域性公共工程、公益性的基础设施建设，以及部分带有准公共性的投资项目;县、乡政府完全不承担经济建设责任，主要负责提供本辖区的公共产品和服务。在提供公共服务方面，应按照公共性、外溢性等原则，形成层级政府事权责任清单明细，原则上由中央和省级政府承担更多事权责任，基层政府主要提供本辖区有效的公共服务。

第二，根据经济转轨时期政府事权的复杂性特征，重点解决经济转轨成本和新的制度供给在层级政府中的分割问题。市场经济转轨构成改革开放以来我国政府事权范围的根本背景。从国内环境来看，市场化改革的深入推进既涉及政府与市场边界的重新调整以及宏观调控方式和手段的选择，也关系到政府推进、抉择、规范转轨的进程、策略和行为。转轨涉及利益、权利和权力关系的重塑与变革，因此在推进经济成长、社会发展的同时，可能会出现某些社会弱势群体利益受损、生态环境恶化、社会分配不公以及下岗职工、失地农民权益保障和补偿等复杂后果。从国外环境来看，全球经济政治一体化是当今世界政治经济发展最引人注目的重大趋势和集中体现，它是经济、政治、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果。复杂的国际环境对政府的要求和约束成为一种客观现实，提高政府效能、与国际规则接轨以及建立公开、透明的政府都要求政府必须主动提供制度供给，包括加快自身改革、增强服务水平、提高管理效率以及新的改革举措和政策行动，都是当前政府必须面对的现实问题。如何尽可能地减少转轨的代价和巨额成本以保证转轨顺利、良性地进行，提供新的制度供给以应对世界政治经济发展新趋势的新挑战，是当前政府事权必然涵盖的职能范围。从经济转轨成本和制度供给的公共性和外溢性特点来看，它们大都超越了某一地方性政府所能有效提供的边界，因而应主要由中央政府提供。据此，诸如弱势群体权益保障、生态环境保护、促进社会公平分配以及提高产业核心竞争力等事权，中央政府应主动承担改革方案、制度设计、政策安排等责任。当然，这些责任最终需要落实到地方政府尤其是基层政府才能真正实现，从而不可避免地会出现相关事权的逐级分解和向下转移问题，因此问题的关键在于事权转移的方式和配套措施问题。

第三，根据政府事权政策性转移的制度惯性，着力提升层级政府事权分割的法治化和制度化水平。制度变迁具有一种路径依赖的惯性，即制度变迁的最终结果往往与制度变迁的初始条件及变迁过程中的偶然因素相关。受制于法律和体制层面的障碍和约束，政策性转移成为当前层级政府事权分割的主要方式。即，在不突破《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等基本法律关于层级政府事权规定的前提下，上级政府往往依靠下级政府“办理上级国家行政机关交办的其他事项”的依据，通过法律层级较低的行政规章或部门规章等政策性方式向下逐级转移事权。由于政策性方式的时效性和随意性，加之缺乏相应的支出责任和财力配置的配套措施，实质上制约着政府事权分割的稳定性和制度化水平。对此，层级事权分割应在尊重我国政府事权关系中，中央相对集权的制度惯性基础上，按照不同层级政府在我国财政分配关系中的利益主体资格，依据适度分权、职能优势等原则，采取列举法，在层级政府间确定各自专有事权和共有事权，取消“未明事项”由上级政府行使或由上级政府委托下级政府行使的规定。在具体方式上，应建立健全包括政府组织法、财政法、预算法、税法、转移支付法等在内的法律体系，以法律形式明确各级政府的事权范围，提升有关政府事权分割的法律层级，逐步压缩政策性划分政府事权的空间;避免各级政府支出责任交叉，针对上级政府与下级政府共享事权，明确和合理分割各级政府支出分担比例，从根本上解决层级政府事权分割的法治化、制度化问题。

第四，根据政府事权改革的系统性和关联性，整体把握并逐步推进财政体制改革、地方政府考核机制改革、行政审批制度改革和政治体制改革等配套举措。政府事权改革的顺利推进并最终成功不仅要依靠政府层级结构的经济有效性，更要考虑在现有体制约束下的政治可能性，还必须考虑到其促动民主政治建设的政治功能，因而是一个系统性、整体性问题。从整体上把握、设计和推进政府事权改革，可以按照财政体制改革、政府体制改革和政治体制改革三个层次，分阶段、渐进性地逐步推出改革策略和政策举措。一是从政府间财政关系的内在逻辑出发，按照合理划分政府事权关系、明确不同层级政府的支出责任、调整政府间财力配置、财权划分和税收管理等步骤，全面推进和深化“乡财县管”

“省直管县”改革，适度压缩财政层级;试点推进税制改革和地方税体系建设，调整地方政府财力，规范和清理地方政府金融平台和地方债问题;加快推进转移支付制度改革，清理和压缩专项转移支付，提高一般性转移支付比重。二是从政府职能转换和体制改革的角度，积极推进政府职能转换，加快行政审批制度改革，从事前审批向事中监管、事后追责等方式转变;调整和优化政府支出结构，调整并严格把控预算科目，取消地方政府尤其是基层政府的经济建设职能;改革地方政府及其官员的绩效考核机制，加大最低生活保障、卫生保健、义务教育以及公益性基础设施建设等公共服务在地方政府考核中的比重。三是从政治体制改革的角度，实施全面规范、公开透明的预算制度，加快预算公开、预算参与建设，提高预算决策的民主化、科学化;鼓励基层政府的财政民主制度试点，创新普通民众广泛参与人代会或其他形式的制度，完善地方人大对本级政府的横向财政监督，硬化地方财政预算的约束机制;健全财政监督等财政问责机制和制度，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。

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