能源安全观

国际社会对能源安全的认知经历了几次变化。1973年世界石油危机导致西方发达国家萌生了能源安全意识，其初始反应就是保障供应安全。20世纪80年代欧佩克经历了能源价格危机，确保需求安全逐渐成为能源输出国的共识。随着全球性问题的兴起，国际社会日益重视能源与环境、气候变化的关系，提出了综合能源安全观，它涵盖三个因素：供应的可靠性、供应的可负担性和环境友好性。能源安全内涵的扩展，说明各种能源行为体越来越关注全球共同利益。

一、能源安全的含义

能源安全可以通过抽象和具体两种方法来定义。美国学者丹尼尔·耶金的定义被广为接受，他认为能源安全是指以可承受的价格获得充足的能源供应。^[1]俄罗斯学者斯·日兹宁认为，能源安全是指公民、社会和国家对一次能源与电力的可持续供应和连续供应免受内外威胁的一种保障状态，它反映了保持国家安全和经济安全的必要程度。^[2]国际能源署把能源安全定义为“避免市场异常动荡的另一种方式”。包括：第一，因为经济或政治原因，市场上新的供应不能满足需求增长而导致的远期风险。第二，现有供应局面的破坏，如政治破坏、突发事件或恶劣的天气因素等风险，或（1）技术性风险，包括突发事件、恐怖主义或者自然灾害；（2）不能动员长远供应或者确保供应；（3）可能包含导致动乱的政治或联盟行动的政治事件。

有些学者采用描述性方法定义能源安全。如巴桑·法图（Bassam Fattouh）认为，能源安全主要是指一些潜在的因素或事件干扰了石油供应链，导致石油流动的终止。首先，干扰供应的原因很多，包括技术障碍、与天气有关的事件（如飓风和风暴）、罢工、针对石油设施的恐怖袭击、战争和内乱、造成一个国家出口受限的体制改变、有意识的出口限制。石油市场上供需动力也有可能导致市场错位，从而对石油供应产生影响。最糟的可能情况是，由于缺乏投资，或由于全球石油产量达到峰值后注定减少，全球石油供应将远低于全球石油需求。尤其是，由于产油国改变其出口政策，导致市场上可得的能源供应减少。第二，在干扰供应的各种原因中，1973年阿拉伯国家对美国实行石油禁运，以阻止美国支持以色列，这个事件在西方能源安全意识中时隐时现，其影响持久而深刻。西方分析家认为，中东国家可以利用石油产量作为政治武器，迫使美国和欧洲满足它们的政治需求。实际上，强大的西方消费国同样对产油国实施制裁，针对产油国的单边和多边制裁广泛地存在于国际政治之中。美国为了迫使其他国家改变政治体制，经常对这些国家施以制裁，制裁是美国最重要的外交政策工具。第三，干扰供应和市场错位可能在供应链的任何环节发生。供应链很长，从资源所有者到最终消费者，包括炼油、国际国内运输、储存和运送设施。最后，干扰的影响存在显著的差异。技术原因导致的干扰对全球能源供应的影响有限，而自然灾害可以对全球能源供应产生短期或中期影响，但灾害不会经常发生。^[3]

显而易见，上述定义存在着重要的缺失。国家的资源禀赋是显著不同的，有些国家是能源过剩国，如欧佩克国家，有些国家是能源紧缺国，如西方工业化国家，它们对能源安全的理解显然是不同的。从能源进口国来说，能源供应安全是指以一种不中断经济进程的方式以及合理的价格水平满足其消费需求。包括四个层次：（1）由于基础设施故障、自然灾害、社会动乱、政治行动和恐怖袭击，对能源供应造成物质性破坏。（2）为满足未来不断增长的能源需求，长期能源供应的可获得性。（3）能源短缺、价格大幅波动或价格冲击对经济活动和公众造成有害影响。（4）恐怖袭击导致的其他破坏，如人员伤亡、严重的健康问题或巨额财产损失。考虑到上述四个层次，“能源安全”可被定义为“在社会经济发展不受物质制约和尽可能高能效的前提下，在最后消费和经济价格水平上，在数量和时间方面，可用能源供应的可获得性。”^[4]概括起来，能源安全就是“4As”，即能源资源获得性（availability）、能源运输获得性（availability）、可支付性（affordability）和可接受性（acceptability）。

从能源输出国来说，能源安全就是需求安全。石油危机的政治意义就在于西方发达国家在制定全球经济政策时开始重视产油国的利益诉求。丹尼尔·耶金形象地说明了不同国家所面对的截然不同的能源安全形势，“对于俄罗斯而言，能源安全就是再次坚持国家对‘战略资源’的控制，实现对主要管线和借以把资源输送到国际市场的市场渠道的支配。对于发展中国家而言，能源安全就是能源价格的变动如何影响其国际收支的平衡。对于中国和印度，能源安全就是在于能够就其对全球能源市场的依赖快速做出调整。而对于日本，能源安全就意味着通过多元化、贸易和投资来抵消国内能源资源严重缺乏的负面影响。”^[5]

能源安全中最重要的是石油安全。根据联合国的定义，石油安全就是经济社会发展所需要的石油能在一定价格下保持稳定、连续供给不受威胁的状态。具体包括五个方面：需求、供给、价格、运输和资源。其中供给和需求是两个主要因素，价格是需求与供给趋于平衡或失衡的信号或表现形式，运输和资源总量是两个基础性因素。石油供给安全包括两层内涵：第一，狭义的供应安全，保证国家在战争状态下的石油供给不受外部势力的控制，尤其是不能受到敌国的支配，以便维持战争机器的运转；广义的供应安全，在任何情况下，石油供应足以使国民经济以政治上可接受的形式运转下去。石油安全是国家经济安全的重要组成部分，石油从一种重要的战略资源上升为事关国家非传统安全的主要因素。影响全球石油安全的因素包括：（1）全球石油需求不断增长，而供应呈现出增速递减的趋势；（2）国际油价保持高位运行；（3）石油跨国运输面临着地缘政治斗争的影响；（4）石油净出口国越来越少及非市场因素的影响；（5）主要消费国进口来源多元化面临挑战。在上述因素的共同作用下，当代世界能源安全处于一种脆弱的状态，这种状态反过来强化了国际政治纷争。

根据自由市场主义的法则，供应安全和需求安全往往是统一的，不过是一枚硬币的正反两面，两者达到竞争均衡，全球能源体系就趋向稳定，反之亦然。实际上，现在主要工业化国家，无论是西方发达国家还是新兴工业化国家，都严重依赖政治上动荡不安的几个产油区，美国、日本、欧盟（除英国和荷兰之外）、中国和印度等国，都面临着紧迫的石油供应安全问题。

二、传统能源安全观

能源安全的观念深嵌于现实主义和自由主义的国际关系理论体系之中。现实主义理论以国际体系的无政府状态为逻辑起点，以民族国家为能源安全的行为主体，认为以石油为核心的战略性资源都是国家权力的来源，而自助（self-help）是国家实现能源安全的主要途径。

传统现实主义的集大成者汉斯·摩根索在其代表作《国家间政治》中，把石油这种战略性资产同人口规模、领土面积和武装部队一起视为构成国家权力的基本要素。丹尼尔·耶金认为，石油的战略价值使国家安全贴上了石油安全的标签，处于交战状态中的国家，如果能够紧握世界石油供给的支配权，就相当于掌握了军事制胜的法宝。第二次世界大战证明，石油是海陆空三军的动力，是军事制胜的法宝，控制世界石油的阀门，切断敌国能源供给和补给线，对于反法西斯战争的胜利起到了决定性作用。“第二次世界大战被人忽视的一个重要特征是，在某种程度上，它是一场石油战争。如果我国不能赢得那场石油战争，我们会输掉整个战争。”^[6]

石油的稀缺性使国家有着控制石油的强烈动机，根据现实主义国际关系理论零和博弈的逻辑，一方之所得为另一方之所失，这就导致国家安全呈现出此消彼长的态势，一个国家对世界能源控制权的扩大，意味着潜在敌国能源可获得性的降低，也就相当于控制了敌对国家扩大其军事实力和潜力的可能性。不仅机械化生产武器和使用武器依赖于能源资源量和产量的维持，而且现代战争的高度机动性、不断扩大的战略纵深、遍及全球的运输线、越来越庞大的武装部队都增加了对能源的依赖，因此在能源消费方面牵制其他国家是确保本国军事优势的关键。

美国学者梅森·威尔里奇（Mason Willrich）在《能源安全与世界政治》中奠定了传统能源安全分析的基本框架。梅森认为，能源安全是国际能源政治最为关注的问题。“因为能源对工业化国家和发展中国家都至关重要，各国在能源资源的分配、技术和资金上存在着巨大的不平等，以及在国际政治结构中缺乏一个具有分配资源能力的中央集权。”^[7]基于现实主义视角，梅森把国家置于能源安全的核心，认为世界政治体系中的主要行为体是民族国家的政府，国际组织能够在国际体系中发挥多大的作用，取决于这一组织成员国政府的国家政策及其能力；跨国公司在国际体系中享有多大的自主性，也取决于其所在国政府的政策。因此，关于能源安全的分析，应当将国家的能源安全作为逻辑起点，由于在国际社会中缺乏一个超国家政府，国家的安全是通过自助行为和权力博弈实现的，一国追求能源安全的自助行为就可能成为另一国的安全威胁。^[8]

现实主义能源安全观关注能源供应安全，聚焦于能源供应协议的突然中断、生产消费关系的失衡、出于政治动因的石油禁运、价格非正常波动等带来的安全威胁。具体来说，产油国的政治动荡和国家分裂、军事冲突、恐怖主义袭击等国际事件是能源供应安全的最大挑战。相对来说，现实主义忽视了石油出口国的需求安全。这有几个方面的原因，第一，从理论本身来说，现实主义国际关系理论根植于西方价值体系，以西方国家的历史经验作为解释和分析的依据，因而主要反映了西方国家的国际政治权力观。第二，在国际能源体系中，大多数工业化国家是能源消费国和进口国，20世纪70年代的能源危机敲响了供应安全的警钟，而产油国的需求安全仅仅在20世纪80年代中期短暂出现，当时欧佩克和以苏联为主的非欧佩克国家围绕世界石油出口市场及其份额而展开竞争，为了夺回石油市场份额，沙特阿拉伯放弃了官价制度，大幅增加石油产量，导致石油价格进一步降低。第三，从长期来看，石油资源的稀缺性表明，需求安全对产油国的影响甚微，供给安全才是各国面临的主要威胁。

总而言之，现实主义从战略安全视角理解能源的安全，认为一个国家最安全的能源政策就是自给政策，自给等于安全，或者说在国际政治中拥有更多权力和实力就等于安全。实行石油自给政策的主张，要求实现能源供应的多元化，发展混合能源体系，建立战略石油储备应付突发的供应短缺。^[9]避免单纯依赖市场造成国家能源依赖于外国的便宜资源的局面。^[10]美国政府更倾向于采用政治和军事手段，或者采用战略政策保障其能源安全。

新自由主义强调国际能源市场和国际机制在保障石油供应安全方面发挥的重要作用。冷战结束后，新自由主义的能源安全观对现实主义安全观（或者说战略安全观）发起了挑战。新自由主义反对国家干预，主张把能源安全交给自由市场来解决。克里斯汀·康斯坦丁认为，石油只是一种普遍商品，其战略性意义在不断缩小，因此，只有在市场失灵或市场受到破坏的情况下，当市场结构不能产生外部性（externality）时，政府才应加以干预。^[11]这样，国家行为体的作用相应缩小了，跨国公司反而成为能源安全体系的主要行为体。国家应采取减少贸易和投资壁垒、限制政府干预的战略。^[12]在国际政治中，能源问题造成的不确定性是人们是否相信市场能够解决这个问题。事实上，认为市场能够解决能源供应安全的观点仍然占上风，大国认为通过战争手段控制能源资源所付出的代价超过所得利益，因此它们已打算相信市场的效率，通过国际市场的运作来解决能源安全问题。最重要的是国际贸易的增长有利于国际关系的稳定。^[13]在正常情况下，一个健全的世界能源市场可以维持能源供需平衡，并使价格保持在买卖双方均可承认的范围之内。因此，新自由主义国际关系理论认为，自由市场和正常成本等于能源安全。

新自由主义反对片面发展军事力量以保障国家能源安全的传统政策。罗伯特·曼宁指出，能源安全中有关资源稀缺性的观念是19世纪流行的新重商主义的余绪，这种观念以能源资源越来越少为预设前提，对各国的能源政策产生了误导作用，这些国家认为只有压倒性的军事力量和武力干预是保障消费国能源供应安全的最后一道防线。曼宁认为，历史上发生的能源危机不是因为能源资源的耗竭，而是因为短期能源供应的崩溃，如果根据市场法则进行投资和开发，即解决能源供应的物质手段问题，世界就可以免受危机之困。曼宁反对将能源定义为冲突的源泉，认为各国应重视能源所具有的促进一体化、创造更广泛的利益共享与合作范围的能力。

新自由主义强调通过建立国际能源机制促进国家间的合作。罗伯特·基欧汉在《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》中提出，1974年国际能源机构的建立，标志着国际能源体系的无政府状态有所改变。通过OECD国家在IEA机制下的合作，减缓了短期石油供应中断的威胁，突出表现在第一次海湾战争和伊拉克战争期间，国际能源体系经受了战争的洗礼而没有产生恐慌性危机。世界主要产油国通过欧佩克机制下的政策合作，如按合理的配额分配产量，依据对国际能源供需形势的理性分析，决定增产或减产的水平，以便调整或稳定世界石油价格。欧佩克机制保障了成员国的市场份额，避免无序竞争导致的价格崩溃，增进了各产油国的需求安全。产油国还通过发展良好的双边关系，建立双边合作机制，实现能源出口市场的多元化，进一步巩固了需求安全。自由的能源市场的发展有利于价格信号发挥作用，三大期货市场和五大现货市场成为国际油价的决策中心，大大压缩了供需双方出于政治目的而操纵国际油价的空间。具有弹性且广泛联系的市场，产油国之间的竞争，可以确保供应短缺不会发生。即使在世界石油市场上存在着强大的寡头卖方垄断，主要行为体，如跨国公司和国家，想要对整个石油供给和价格发号施令显然都是不可能的。1973年石油危机之后，卡特尔的产油国激起了消费国的担忧，其结果就是1986年的需求危机。此后，石油卖主寡头时代一去不复返，这样就使控制石油成为一个不可能实现的美梦。^[14]当然，自由市场并不是万能的，市场失灵可能导致油价的大起大落，金融投机成为国际能源安全的一个隐患，因此政府的适度干预政策成为维护国际能源安全的题中应有之义。

三、综合能源安全观

随着经济全球化的深化发展，一些传统安全观所无法包容和应对的新问题日益凸显，许多全球性问题和能源及能源消费有着紧密的联系。这些全球性问题的兴起改变了安全的特性，一国的安全与另一国的安全互为条件和因果，安全不再是相对的和排他的，而是成为各国共同的、相互的安全。^[15]新安全观对传统安全观的超越，表明用军事手段来维护安全已经过时，在新安全观下，行为体可以在安全上达到双赢的结果，一个国家保障其安全不一定需要其他国家付出相应的安全代价。基于对安全认知的改变，能源安全观也超越了现实主义和自由主义两大范式之争，一种新的能源安全观正在悄然兴起，这就是能源综合安全观。能源综合安全观被概括为“3E”，即经济性、环境性和能源性。2011年3月，日本福岛发生核泄漏事故后，人们认为能源综合安全观还需要加上核能利用的社会安全性（safty），即“3E＋S”。

现在，能源安全已经超越供应和需求两个维度，广泛涉及国家安全、社会安全、环境安全、气候安全和人的安全，在全球一体化的世界能源市场上，任何国家都不可能独自应对所面临的能源安全问题。

首先，能源安全行为主体多元化，安全层次扩大。除了国家以外，非国家行为体在维护能源安全上发挥着越来越大的作用。有些非国家行为体，如八国集团、东南亚联盟、北美自由贸易区、欧盟，其成员国包含了能源生产国和出口国，它们在政策上的合作意识正在增强。随着经济全球化和区域经济一体化的深化，能源安全已经成为区域合作的重要政策议题。许多区域一体化组织把能源安全合作置于政策议程的优先地位，如东盟能源安全合作，欧洲共同能源安全等。全球层次的对话与合作机制，也把能源安全或全球性能源问题纳入议程，如国际能源论坛、G20等，地区能源安全、全球能源安全成为主流。

其次，能源安全结构的综合化。所谓能源安全结构，是指影响能源安全的各种因素之间的相互关系。现在，能源安全同环境安全、气候变化、碳排放、全球变暖等全球性问题高度相连，气候变化不仅被视为一个关系生活和环境质量的问题，而且是一个直接影响人类和全球安全的问题。例如，2007年联合国安理会就这个问题进行了讨论，认为气候变化是一个国际安全威胁。因此，由于与气候变化相联系，能源消费模式及其政策已成为一个国际安全问题。^[16]能源安全不再是简单的供需矛盾，也不是一个仅仅关涉国家军事战略安全的一个命题，而是一个涉及人的安全、社会安全、环境安全、政治安全、经济安全、军事安全的一个综合性问题。

第三，能源消费负外部性的挑战。相比能源安全及其脆弱性，气候变化是一个更加迫切的问题，而这个问题与能源政策和能源安全存在着密切的联系。能源供应中断也是极端气候条件或相关事件的结果，2005年8月和9月发生的卡特里娜里塔飓风，导致墨西哥湾27%的美国石油和21%的炼油能力关闭，从而对全球石油价格、能源政策、气候变化、战略石油储备和对供应安全的认知产生了深刻影响。现在，各国政府必须同时兼顾能源安全和气候变化问题，确保全球能源体系和减少温室气体排放成为人的总体安全战略的一部分。^[17]环境污染和气候变化威胁到全球共同利益。一国追求绝对能源安全，不仅使其他所有国家都陷入能源不安全的困境，而且还损害了全球共同利益，这种绝对能源安全观是为国际社会所不容的。

第四，能源安全应包含每一种能源及其生产过程的安全问题。开采、运输、建设、经营、维护和分配都涉及风险。没有完全安全的能源生产方式，采煤是最危险的，油井着火，油轮相撞或爆炸，大坝破裂等。有时，可再生能源被描述为安全和良性的，但实际上并不安全。有些危险直接威胁到工人的生命和健康，有些是间接的，如污染，威胁到整个人口。要比较各种能源的安全，就要把这些风险加在一起。煤炭是非常危险的能源，因为开采危险大，而且大量硫和氮气排放到大气中。1968—1979年期间，超过1 500名海员在油轮事件中失去生命。1989年12月，一艘名叫Ferry Dona Paz的菲律宾轮船和一艘油轮相撞，1 500多人被烧死。从1976年至1982年期间，共有1 102人死于油轮事故。1989年，英国有39人死于煤气泄漏和爆炸，5人死于核电站安全事故，79人死于深海油气设施事故，366人死于煤矿事故。^[18]

第五，气候变化正在成为重大的安全威胁。气候变化不仅影响经济安全，而且影响国家安全。欧盟的一份报告指出，气候变化将恶化现有的紧张态势以及不稳定性，报告列出了气候变化的七大威胁，即资源引发的冲突；沿海城市及基础设施面临威胁；领土损失和边界争端；环境引发的移民；社会逐渐衰落、激进行为日益盛行；能源供应紧张；国际监管压力加大。2003年10月，美国国防部向布什政府提交了一份秘密报告《气候突变的情景及其对美国国家安全的意义》，引起了全球关注。2007年11月，美国战略与国际问题研究中心和美国新安全研究中心发表报告《后果降临的年代：全球气候变化对外交政策和国家安全的含义》，总结了美国面临的十大威胁：软实力问题更加严重，南北之间的紧张关系将加剧；国内和跨境移民增加，后果严重；公共卫生问题更加严重；资源冲突和脆弱性将增加；核活动和核风险将增加；全球治理面临更严峻的挑战；国内政治动荡和国家失败现象将出现；军事将以一种无法预测的方式发生变化；中国的作用至关重要；美国必须积极应对气候变化。^[19]

综合能源安全观对传统能源安全实现了超越，它突破了供应安全和需求安全的范畴，关注能源利用所造成的环境和气候变化后果。新的能源安全观涵盖三个因素：可靠性、可负担性和环境友好性。供应可靠性意味着一个国家可以正常而不间断地获得该国所需能源资源的数量与种类。可负担性指一个国家以经济上可持续的、有利于促进经济增长的价格得到能源供应。环境友好性指主要能源的利用不会影响居民健康，有利于促进可持续发展。近年来，许多国家认为“环境友好”意味着温室气体减排。^[20]目前，对于三个因素的优先性，各个国家的态度是有所区别的。中国更强调供应可靠性和可负担性，美国特别重视供应可靠性，布什政府把环境友好性置于次要地位。欧盟及其成员国倾向于把可负担性和环境友好性置于优先地位，从而使供应可靠性面临着最大的风险。

能源安全导致国际冲突还是国际合作？这个问题还没有答案，其结果要看各国制定何种能源政策。面对能源即将耗竭的结局，如果消费国仅仅追求扩大本国的能源供应，那么围绕能源资源的角逐就是不可避免的，从而引发国家间冲突。如果国家关注能源需求，致力于提高能源利用效率和发展替代能源，国家间就会产生合作的动机和行动。而且，消费国和生产国都有保持能源体系稳定的愿望，体系崩溃或震荡最终会损害各方的利益。在这种情况下，气候变化才是需要国际社会共同努力应对的全球性挑战。新能源技术和替代能源的发展为国际合作提供了机会。^[21]