欧盟能源安全的法律困境

二、欧盟能源安全的法律困境

欧盟在能源安全方面的法律政策，最早可以追溯到建立欧共体的基本条约，即1951年缔结的《欧洲煤钢共同体条约》(The Treaty of Establishing the European Coal and Steel Community)、1957年缔结的《欧洲原子能共同体条约》(The Treaty of Establishing the European Atom Energy Community)。尽管1965年根据《布鲁塞尔条约》将这两个共同体机构与1957年《欧洲经济共同体条约》设立的机构合并为欧共体，以及随后的1993年《马斯特里赫特条约》又将欧共体扩大为欧盟，但都没有改变有关能源的基本规定。

(一)欧洲能源法律框架中有关能源安全的规定

欧盟法律主要由两大部分构成。^[18]基本法(primary law)和次级法(secondary law)，基本法为建立欧盟的基本条约，如1951年的《欧洲煤钢共同体条约》等。次级法主要是指欧盟议会、理事会、委员会达成的条例(regulations)、指令(directives)、决定(decisions)及建议(recommendations)和意见(opinions)等。^[19]关于欧盟能源的安全的法律也正体现在这两大部分，但情况略有不同。

首先，在欧盟基本法中缺少能源安全的具体规定。1951年《欧洲煤钢共同体条约》第3条规定，共同体机构应“在各自权限范围内，有责任确保维持发展和改进生产潜力的条件以及鼓励合理开发自然资源的政策，同时避免不加考虑地使此项资源趋于涸竭”。由于当时欧洲内部并不缺乏能源来促进经济，因此在条约中没有反映出能源的供应安全问题。同样，1957年《欧洲经济共同体条约》与《欧洲原子能共同体条约》如出一辙。即使此后的《欧盟条约》(1993年《马斯特里赫特条约》)对能源安全也没有详尽规定。

其次，在欧盟次级法中关于能源安全的规定较少，只有两个指令涉及能源安全，一个是2004年4月26日由欧盟理事会发布的《关于确保天然气供应安全的措施》(Concerning Measures to Safeguard Security of Natural Gas Supply)，另一个是2006年7月24日同样由欧盟理事会发布的《贯彻关于保持最小原油量或石油产品的成员国义务》(Imposing an Obligation on Member States to Maintain Minimum Stocks ofCrude Oil and/or Petroleum Products)。

最后，在欧盟缔结的条约中，^[20]有关能源安全的条约主要涉及两个目标:一方面是保证新成员国加入时，与欧盟内部能源市场的对接，如欧盟与东南欧国家缔结的《能源共同体条约》(Energy Community Treaty)^[21];另一方面是为确保自身能源安全而缔结的条约，其中最主要的是《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty)。《能源宪章条约》是一项多边条约，1998年4月正式生效。它规定了能源贸易、能源产业的外国投资保护、能源运输、能源争端解决以及能源效率等内容。条约最初的设计理念是旨在减少对跨界能源投资风险的规避，将生产者、消费者和过境国联系在一起，并使它们共同遵守。它在具体层面上，主要针对俄罗斯和东欧国家的能源投资与运输。此外，条约还将能源安全定义为供应安全、基础设施安全和需求安全的三合一模式。^[22]由于《能源宪章条约》被作为欧盟全部法律(acquis communautaire)的一部分，因此意欲加入欧盟的候选国，在准入之前必须批准该条约。^[23]根据《能源宪章条约》，缔约国建立了能源宪章机构。能源宪章机构是一个政府间国际组织，它的51个成员国来自于欧盟成员国、俄罗斯和独联体国家、中东欧国家以及日本、蒙古等亚洲国家，中国、美国等国家是该机构的观察员国家。该组织的主要职能是在市场与非歧视性原则下，促进东西欧国家的能源产业合作。当前，能源宪章机构正在积极筹备缔约国间《关于运输的能源宪章议定书》(The Energy Charter Protocol on Transit)的谈判。^[24]

此外，欧盟与其他国家或地区相继缔结了有关能源合作的条约或开展积极的能源对话。其中，与俄罗斯进行了22次欧俄首脑会议，多次就能源问题进行对话和磋商。例如，2000年10月，在巴黎举行的俄欧第六次首脑峰会上，双方签署了《俄欧战略性能源伙伴关系协议》。在北非，2008年7月，欧盟与16个地中海南岸国家领导人在巴黎举行峰会，决定正式启动“巴塞罗那进程:地中海联盟”计划。其主要内容牵涉能源供应安全的保障。欧盟还分别与其他北非国家缔结能源合作条约，如2008年12月欧盟与埃及签署了《欧埃战略能源伙伴谅解备忘录》。欧盟与拉丁美洲国家的关系亦是如此，采取了双轨制方法。而与中东国家，欧盟一方面积极参与中东和平进程，另一方面加强了与海湾合作组织的对话。

(二)欧盟能源安全法律框架的不足

首先，在能源安全法律管辖权能上，欧盟和其成员国划分不清。欧盟与其成员国在法律管辖方面的权能(competence)是通过建立欧盟相关条约确立的。这种权能划分由三个方面构成，即独有的(exclusive)，分享的(shared)和支持、协调或补充的(supporting，coordinating or complementary)。传统上，欧盟能源安全供应是由欧盟成员国国内法所决定的，但随着欧盟整合力度的加大，逐渐显现出由欧盟单一法律框架来处理这一问题的趋势。^[25]随之而来的则是，欧盟与成员国之间如何分配能源供应安全的法律责任问题。换言之，能源安全风险一旦产生，将出现什么样的法律义务?谁来对这些法律义务负责?欧盟对这些问题的规定并不清晰。

《欧洲煤钢共同体条约》第3条将能源方面的权能赋予了共同体机构。而且，该条约第95条规定，“关于本条约所未载明的一切事项，如在经营煤钢共同体市场中，按照第五条的规定，为了实现例如第二、三、四条所规定的联营目的之一，一项高级机关的决定或建议显见必要时，此项决定或建议可根据理事会一致的正式意见和向咨询委员会咨询后作出”。这就为煤钢共同体规定能源供应安全问题建立了法律基础。然而，2002年7月该条约有效期满，^[26]其历史使命也宣告结束。

《欧洲经济共同体条约》第232条的规定，将规范能源问题的权力授予了《欧洲煤钢共同体条约》，但同时，其第103条规定，当某种产品出现供应困难时，理事会可以在委员会的建议下，经多数同意发出指令。这条规定似乎可以看做一旦能源供应出现问题，欧盟可采取保证能源安全行为的法律依据。

《欧洲原子能共同体条约》与上面两个建立欧共体的条约不同，其在某种程度上考虑到了能源安全问题。该条约第52条规定，“无论是来自共同体内部还是外部，供应合同都应单独由代理机构来完成。当代理机构作为委员会的一部分并且在其直接监督之下，为确保必要的核能源供应，必须由共同体机构来掌控”。在核能源安全方面，原子能共同体是唯一行使权力的机构，但遗憾的是，这些规定没有彰显在有关油气资源供应安全方面。

1986年《欧洲单一法》、1993年建立欧盟的《马斯特里赫特条约》、2000年的《阿姆斯特丹条约》以及2002年的《尼斯条约》都没有将油气供应安全问题规定在共同体之下，只是修改后的《马斯特里赫特条约》第3条(u)项规定，“共同体的活动应包括在能源方面的举措”。但是条约的其他部分并没有有关该活动的具体规定。

虽然欧盟《欧共体条约》中规定了相关能源的内容，但不是能源供应安全的具体阐述。如在其第十五章下，规定了有关跨欧网络的建立(establishment of tran-European networks)，第十九章规定了能源与环境问题。这些规定都只能说涉及能源供应的多样化，而没有为共同体规定相关的法律管辖权能。如果一定要为共同体在能源安全方面找到法律管辖权能的根据，则只能是《欧共体条约》的第308条，该条实质上是一个“剩余权力”(residuary power)条款。它规定，“作为共同体目标之一，在共同市场运行方面，以及本条约没有规定必要的权力时，如果认为采取行动将是必要的，那么在咨询欧洲议会和经委员会一致建议下，理事会可以采取适当措施”。

因此，从建立欧盟的相关条约来看，欧盟和其成员国关于能源安全法律管辖权能的划分并不清晰。^[27]

其次，欧盟与其他国家在能源安全合作条约上踯躅不前。一方面，《能源宪章条约》无助于解决欧盟能源安全问题。尽管欧盟意欲通过《能源宪章条约》来支配和改造其东部邻居，但俄罗斯仅签署了《能源宪章条约》，并没有在俄议会国家杜马批准，因此该条约只是临时适用于俄罗斯。^[28]俄罗斯的官方观点认为，尚未批准是因为一些技术问题没有解决，但可能出于更多因素的考虑，已经迫使这个条约的批准的希望变得非常渺茫了。2006年欧俄圣彼得堡峰会上，欧盟曾力促俄罗斯批准该条约，但最终没有能说服俄罗斯。^[29]

另一方面，《欧俄伙伴关系与合作协定》难以继续。1994年欧盟与俄罗斯签订了《欧俄伙伴关系与合作协定》(Partnership and Co-operation Agreement，PCA)，(以下简称为《欧俄伙伴协定》)，并于1997年12月1日正式生效。该协定是欧盟及其成员国与俄罗斯缔结的混合性协定(mixed agreement)^[30]，它的发起是在叶利钦执政时期，欧盟根据其友邻关系的政策趋向，^[31]旨在将俄罗斯纳入其调整范围。因20世纪90年代俄罗斯正处于政治和经济剧烈波动的时期，为了巩固国内的稳定，当时俄罗斯采取了完全接受欧盟规则的立场。^[32]然而，现今俄罗斯已发生根本变化，特别是普京执政后，俄罗斯国力大增，凭借高涨的能源价格和稳定的国内政治秩序，俄罗斯完全有能力对欧盟说“不”。根据《欧俄伙伴协定》第106条的规定，该协定的有效期为十年，因此2007年12月1日该协定期满。^[33]在该协定期满前，2006年5月，在欧俄索契峰会(Sochi Summit，2006)上，欧俄双方都表示要缔结一份新协定来取代1994年的《欧俄伙伴协定》。^[34]但是一直到2008年11月欧俄第22次的尼斯峰会(Nice Summit，2008)，双方在主要问题上依然没能达成一致。^[35]

此外，值得一提的是，虽然欧盟一些成员国加入了国际能源机构(International Energy Agency，IEA)，但欧盟自身与该组织之间缺少对话。而且，国际能源机构的主要任务是在缔约国石油供应短缺7%以上时，启动“紧急石油分享计划”(The Response System of Oil Supply Emergencies)，以及保持不低于90天的石油储量。^[36]这表明国际能源机构只能保证在缔约国出现重大能源安全危机时采取相应措施。综上所述，虽然欧盟与世界上其他富有油气的国家或地区建立了能源合作关系或开展了能源对话，但成效并不显著，合作内容和对话方式仅仅是建立在互信基础上，而没有缔结具有拘束力的条约，即使存在条约，也由于涉及能源合作的内容过于宏观、模糊，而缺乏具体操作性。