欧盟能源安全的政策困境

三、欧盟能源安全的政策困境

(一)影响欧盟能源安全的俄罗斯因素

俄、乌天然气争端再起以及近年来俄罗斯与白俄罗斯、格鲁吉亚的争端，都彰显出欧盟能源安全面临的严峻挑战。同时，在当前国际金融危机下，运用可再生能源方面的突破来解决欧盟能源安全问题，几乎是不可能的。因此，促进外部能源安全是欧盟当前最理想的选择。俄罗斯是欧盟最大的能源供应者，几乎占到欧盟所有天然气供应总量的1/3。而且，欧盟在天然气方面的消费在近几年所有一次性消费能源方面所占的比例正逐渐增大。^[37]所以欧盟与俄罗斯之间的关系，不仅仅是能源关系，而且还有在政治、经济方面的合作，对于整个欧盟能源安全保障以及最终欧盟经济的重新复苏都有着深远影响。

首先，俄罗斯需要一个与其地位相称的协定。俄罗斯是一个能源超级大国，拥有世界上第一的天然气储量、第二的煤炭储量以及第八的石油储量。^[38]而且，俄罗斯也是世界上最大的天然气出口国，其天然气向欧洲23个国家出口，德国、意大利、法国和土耳其是俄罗斯天然气最重要的进口国。而在前苏联国家中，白俄罗斯、格鲁吉亚的天然气几乎全部来自俄罗斯，乌克兰66%的天然气来自俄罗斯。^[39]能源大国自然需要一个与之相称的地位，但对于1994年的《欧俄伙伴协定》，欧盟与俄罗斯的理解完全背道而驰。^[40]正如有学者所言:“欧盟与俄罗斯在彼此交流过程中，使用了同样的字句，但却说着不同的语言，有太多的复合涵义包含在其中了。”^[41]毫无疑问，对于这样一个具有潜力的经济大国，其对外关系上完全能够自足，因此把它等同于东欧国家，是俄罗斯完全难以接受的。为此，俄罗斯希望欧盟像对待与挪威、瑞士这些国家一样，来处理它们之间的关系，反对欧盟将不平等的友邻政策强加到俄罗斯头上。^[42]

其次，在能源安全方面，俄罗斯认为欧盟不是一个对等的谈判者。俄罗斯一直认为欧盟是一个没有政治领导的官僚机构。^[43]因此，它不相信欧盟有能力发起一场新的谈判。而且，俄罗斯对于“新欧洲”国家非常反感，认为它们正在破坏俄罗斯固有的地位，所以宁愿与“旧欧洲”国家如德国、法国，单独构建能源供应关系。德国等“旧欧洲”国家已经不顾波兰等国的反对，与俄罗斯达成了建立直接联系的北欧天然气管线，为此，波兰、立陶宛等国指责俄罗斯正在修建一条含有政治动机的能源运输管线。但同时，这也反映出俄罗斯不能接受包括波兰、乌克兰等国家作为东西方接触的“中介”。^[44]基于此，在“后欧洲时代”，俄罗斯不会放弃其传统的欧洲价值观。特别是2005年《欧盟宪法条约》被法国和荷兰否决后，俄罗斯更加坚信现在的欧盟模式是存在问题的。

最后，俄罗斯对里海中亚国家依然拥有传统势力。里海、中亚国家与俄罗斯有着千丝万缕的联系，即使它们意欲“脱俄入欧”，但俄罗斯长期以来在该地区的影响力还是会存在的，况且，许多从前苏联中独立出来的新国家在政治、经济方面还要依靠俄罗斯的支持，所以俄罗斯对里海、中亚国家的传统优势依然在发挥着作用。俄罗斯的天然气出口由俄罗斯天然气工业股份公司垄断着，而该公司不仅控制着俄罗斯的天然气出口，还控制着中亚各国的天然气出口，土库曼斯坦、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦等国的天然气通过输气管道卖给俄罗斯天然气工业股份有限公司，再由该公司卖给其他前苏联国家和欧洲。俄罗斯天然气工业股份有限公司能够从中获取大量利润，更重要的是，俄罗斯能够通过对中亚油气管道的控制，间接地控制这些国家，将欧盟和美国排挤在外。

(二)影响欧盟能源安全的其他国家因素

首先，美国对欧盟的能源安全影响较大。作为世界上最大的能源消费国，2007年美国石油的消费量达到943.1百万吨，占全球消费的23.9%。美国的天然气消费量2007年达到6529亿立方米，占全球消费的22.6%，占据世界增长的近一半。^[45]虽然美国于2007年出台了《能源自主与安全法》(Energy Independence and Security Act)，旨在降低美国对石化能源的消费，但是，美国能源信息署《2008年能源展望》(Annual Energy Outlook 2008)的预测表明，尽管美国能源进口在下降，但依然严重地依赖于原油进口，即使到2030年，能源的进口仍将达到27%，而原油的进口则依然居于54%的高位，平均每天进口量将在200万桶以上。^[46]因此，其能源安全形势是非常严峻的。为改变这种状况，美国必须扩大能源供应的数量以及促成能源供应多元化。俄罗斯和里海、中亚地区当然地就成为美国21世纪能源战略的重要目标。

为了实现这一战略目标，一方面美国致力于改善与俄罗斯的关系。正如美国总统布什在即将卸任之际所说的，“美国同俄罗斯的关系中存在着紧张因素，但两国也有共同利益，下届美国政府应该妥善处理同俄罗斯的关系”。^[47]然而，更重要的是，由于文化和地理因素的影响，俄罗斯作为一个油气生产国，不会因原油而威胁到美国的反恐活动，相反，俄罗斯能成为美国反恐战争中最有价值的战略伙伴。^[48]2002年5月，美国总统布什和俄罗斯总统普京共同发起了美俄能源对话，提出双方在能源领域应加强合作。^[49]2003年9月双方在莫斯科召开了第二届商业能源峰会(Commercial Energy Summit)，强调了在能源投资等诸多领域应加强联系，期间共有250多名美国官员和商业人士参加。^[50]

另一方面，美国政府积极开展里海、中亚地区的石油基础设施建设和构建新的分配制度。最明显的事例体现在BTC管道建设上。^[51]它是美国等多家跨国公司投资建设的，从经济角度来看，这一线路对于阿塞拜疆石油进入国际市场是不合算的，但是，“其具有的政治价值远胜过经济价值”。美国政府从长期利益出发，提出兴建一个从哈萨克斯坦和土库曼斯坦油气田到巴库的管道，这样就可以将中亚的石油经BTC管道输送到西方。^[52]BTC输油管道使美国在中亚获得了一条绕过俄罗斯的能源输出线路，最大限度地削弱和挤压了俄罗斯在中亚的战略空间。此外，还能帮助美国左右阿富汗及整个西亚地区和伊拉克的局势。所以美俄在该地区的争夺，极有可能会遭遇波斯湾同样的混乱局面。^[53]

其次，欧盟同样不能忽视的还有那些新兴能源消费大国在国际能源安全领域里的影响，当前中国与印度正代表了这支力量。20世纪80、90年代中国经济的飞速发展，无疑决定了中国对能源的大量需求。从1993年起，中国对石油的需求逐年增加，2007年中国的能源消费增长率达到7.7%，占据了全球能源消费增长的一半。^[54]作为全球人口最多的国家、第二大能源消费国以及第三大石油进口国，中国在全球石油市场上占有举足轻重的地位。^[55]俄罗斯作为中国的近邻具有得天独厚的供应优势，况且可以避免来自中东以及海上运输的双重风险。因此，中国也将俄罗斯视为重要的能源合作伙伴，2006年俄罗斯已成为中国第四大石油进口国。

印度是原油需求增长第三位的国家。2006年石油消费846000桶/天，在天然气方面，印度也是一个净进口国。而且分析人员预测，在最近几年，印度对天然气的进口量将会逐年增加。^[56]2008年印度的能源消费增长了6.8%，成为仅次于中国和美国之后的世界第三大增量。^[57]在这种状况下，印度唯有积极开展多边能源外交，保障能源供应安全，而俄罗斯正是其能源外交的重点，近年来印俄关系升温就是一个明显的例证。

总之，这些能源消费大国，它们都与俄罗斯开展不同程度的对话与合作，这使俄罗斯在供应油气资源方面有了更多回旋余地，同时也预示着欧盟在俄罗斯能源供应方面将面临诸多竞争对手。

(三)欧盟自身存在的问题

首先，“新欧洲”难以整合油气资源。近年来，由于油价高起、能源供应不稳定等因素的影响，欧盟内部要求出台共同能源法律政策的呼声越来越高，特别是在欧盟环境优先的政策下更激发了这一要求。然而，从技术层面看，新成员国要达到90天能源储备的法定义务尚须时日。更重要的是，27个成员国不能在共同能源政策上达成一致，许多“旧欧洲”国家拒绝将权力让渡给欧盟。^[58]

其次，各成员国质疑自由化。政府在能源方面采取了更多干涉行为，而远离对市场力量的依赖。2003年6月26日欧盟议会和理事会通过了《关于电力内部市场的共同规则的指令》(Directive 2003/54)和《关于天然气内部市场的共同规则的指令》(Directive 2003/55)，同一天，欧盟议会和理事会又通过了《跨界电力网络准入条件的条例》(Regulation 1228/2003)，这三个欧盟法律的出台预示着欧盟旨在整合能源的努力，但直到2004年7月只有两个欧盟成员国将它们转化为国内法。到2005年3月，仍有10个成员国没有将其转化成国内立法，其中包括德国和西班牙。作为欧盟执行机构的委员会不得不在2005年7月向5个成员国发出警告，如果它们还不转化为国内立法，就将它们起诉到欧盟法院。^[59]

再次，无视欧盟竞争法。欧盟能源的外部供应性，决定了欧盟能源单一市场很大程度上受到外界的影响。如欧盟各成员国为保障能源供应，大多与俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)签订了长期协议(long-term agreement)。而协议中规定的供应时间和目的地条款(destination clause)，是与建立欧盟能源单一市场的竞争法相冲突的。但各成员国无意改变这种天然气供应方式，最终迫使欧盟关于天然气供应的指令也认可了这一违反欧盟法律的结果。^[60]

最后，欧盟能源议程存在较大分歧。2008年7月13日，欧盟27个成员国和16个地中海南岸国家领导人在巴黎举行峰会，决定正式启动“巴塞罗那进程:地中海联盟”计划。地中海联盟的一个重要作用就是保障能源的安全供应，但距地中海较远的德国则不愿意，认为会对欧盟带来额外的财政负担。因此，尽管原则上该计划已达成妥协，但实践中很难保证不会出现分歧。

综上所述，由于与俄罗斯的关系、其他能源消费国的竞争以及它自身存在的问题，欧盟能源安全在政策方向上正面临着严峻考验。这决定了欧盟的能源法律政策构建，需要打破常规，只有全面考虑能源法律政策的诸多因素，才能确保欧盟能源安全的持续平稳。