温 娟
一、“面向21世纪农政改革”
1993年12月，GATT乌拉圭回合的农业谈判达成协议，这场历时7年的艰难谈判终于降下了帷幕。该协议的达成无疑将给各协议国的农业及农业政策带来巨大影响，当然日本亦不例外。围绕乌拉圭回合农业谈判及日本农业、农村所面临的问题，日本政府在1993年度的《农业白书》中作了重点总结，其主要内容可归纳为表1。
从（表1）中可以看出，日本政府在1992年初已经意识到乌拉圭回合的农业谈判已经进入尾声，其结果将会使日本已经面临重重问题的农业、农村面临更加严峻的问题；并且日本农林水产省（以下简称“农水省”）于1992年6月发表了《新食品、农业、农村政策方向》，开始着手改革、制定并实施能够适应新的国际农产品贸易环境，能够解决日本农业、农村所面临的新旧问题的“新政策”。
表1 乌拉圭回合农业协议与日本农业[2]
②主要包括小麦、大麦、乳制品、猪肉等农畜产品。
③以课税物品的重量、容积、个数为课税基准的课税方法。与从价税相对。
④当时日本的AMS——除农业与农村基础设施、市场整顿以及环境对策等达到一定条件的补助之外，对所有必须削减的农业补助金进行综合计量的手段——为5万亿日元，即至2000年削减20%。
⑤1992年6月，农林水产省发表题为《新食品、农业、农村政策方向》（原文《新しい食料·農業·農村政策の方向》），指出该政策的目的在于对应我国（日本）农业、农村所面临的国内外新形势。
1994年8月，围绕“新政策”的具体实施以及乌拉圭回合的影响等问题，日本农政审议会[3]向政府提交了以《新国际环境下农政的展开方向》[4]为题的报告书，其中明确指出：
近年的农业与农村呈现出诸如土地利用型农业规模扩大缓慢、农业生产者减少及高龄化、农耕放弃地增加、山村地区人口过疏化等各种现象……可以说我国的农业、农村面临着结构性改革之局面……然而，正值解决以上问题的新政策开始着手实施之际，乌拉圭回合农业谈判达成协议……在该协议的实施过程中，重要并且可能的是通过推广以实现面向21世纪的农业构造为目标的农政，拓展我国农业的方向……至于昭和三十六年（1961年——笔者注）制定的农业基本法，与该法制定时相比社会经济形势、特别是农业生产者和民众对农业、农村的期待以及农政应有的目标亦随之发生变化。在这种不断变化发展的全球化背景下，绝大多数意见认为，仅从表现新时代民众意愿这一意义上，亦应该对其进行改革（后略）。
本文对以上内容做两点分析。第一，1992年6月农水省发表的《新食品、农业、农村政策方向》中被称为“新政策”的农政改革，在此被提升到“面向21世纪”之高度；日本农政纲领性法律、农业基本法（以下简称“农基法”）的改订亦作为该农政改革的主要内容被提到议事日程之上；同时以上政府文件表明，本次农政改革与席卷世界经济领域的全球化浪潮有着不可分割的关系。
第二，该文件中明确指出，本次农政改革的重点是推广“以实现面向21世纪的农业结构为目标的农政”。因此，该农业结构的具体内容，成为分析本次农政改革的关键。关于该问题，1999年7月16日公布、实施的《食品·农业·农村基本法》（以下简称“新农基法”）中，有如下的表述：
（理想的农业结构）
第二十一条为了培育具有效率性与安定性的农业经营体，确立由该农业经营体承担相当部分农业生产的农业构造，国家根据农业经营的类型及地区特性，计划实施推进整备农业生产基础、扩大农业经营规模、促进强化农业经营基础的必要措施。
以上新农基法中的“理想的农业结构”，无疑是日本政府“面向21世纪农业结构”之蓝图。可见日本政府所追求的是，由具有效率性与安定性的农业经营体来承担相当部分农业生产的农业结构。首先，关于“具有效率性与安定性的农业经营体”，农水省有如下的解释，“主要从事者的全年劳动时间和他产业从事者同等，其人均生涯收入不逊色于他产业平均水平——他产业生涯收入为2.1亿日元（年收530万日元）”[5]。无疑达到以上水平的条件是，该经营体的农业生产具有高生产性与收益性、并且能够长期间持续。其次，关于该经营体承担农业生产的比例，新农基法中的表述为“相当部分”。而政府在1994年10月《乌拉圭回合农业协议对策大纲》中，对2000年度末迄的该“相当部分”作了具体的定量目标，即达到“农地面积的半数以上”。
不难看出，无论是农业经营体问题还是该农业经营体所承担农业生产的比例，两者均与农地制度、政策有着直接的关系；即农业生产性、稳定性以及农地向特定农业经营体的汇集，均与农地流动的可能与否相关；因此农地政策改革自然成为本次农政改革的重点内容。
以上分析表明：1.于20世纪末开始的日本“面向21世纪农政改革”，是以乌拉圭回合农业谈判达成协议为契机，以农基法的改革、即新农基法的制定为首要内容，以农地政策改革为重要组成部分的农政改革；2.日本政府希望通过本次改革，为日本建立一整套面向21世纪的农业政策，使日本农业构造能够承受新世纪潮流的冲击，从而达到食品安全保障与国民生活安定之目的；3.其中农地制度、政策的改革直接关系着本次农政改革的成败。
二、“面向21世纪农业结构”与农地政策改革
“面向21世纪农政改革”在农业结构改革的口号下，于20世纪末开始起步，其中农地制度、政策改革之方向，也立足于构筑“面向21世纪农业构造”这一基础之上。在此应该注意的是，一个国家的农地制度与政策，的确起着限定该国家农业结构、引导其农业经营方式的作用；但其目的绝不应单纯停留在构筑怎样的农业结构之上，而应该放在该农业结构的延长线之上——即首先应该清楚该农业构造将为该国家的农业、农村、农民带来怎样的结果；其次在该结果的利弊分析基础上实施达到该农业结构的最有效政策。
在以上问题意识下再度审视日本“面向21世纪农政改革”中农地制度、政策改革（以下称“面向21世纪农地改革”）方向的制定、实施过程，能够发现其存在过分强调构造改革，却无法正视该构造改革将会给日本农业、农村、农民带来的结果，因此无法摆脱现行政策与构造政策之间存在的矛盾。以下从三方面入手，对该问题进行具体分析。
首先，关于到“面向21世纪农政改革”为止的日本农地政策的现状分析，该现状的具体内容可归纳为表2。
表2 到“面向21世纪农政改革”为止的日本农地政策现状[6]
续表
①基础法规定“游休农地”指目前未用于耕种目的、并且没有将被用于耕种目的计划之农地。
表2清楚地展示了至1999年7月新农基法成立后，日本农地政策的主要沿革过程及现行政策的主要内容。从中可知1961年农基法成立后日本农地政策的纲领性法律是农地法，该法的理念是坚持自耕农主义，因此其具有限制农地所有、使用权力的移动及农地转用的作用。然而农基法成立后，农地政策领域出现了另一理念，即扩大农业规模、提高农业生产效率之政策理念。不难看出缔造大规模农业的政策自然牵扯到农地的流动问题，而主张自耕农主义的农地政策则不得不限制农地权力的移动；农地法农政与农基法的构造政策之间显然存在矛盾。而在农地法成立后的几次改定与农振法、基础法的成-立、改定以及新农基法的成立中亦不难看到在以上两种理念中寻找平衡的痕迹。
表3 日本面向21世纪农地改革主要内容与步骤[7]
②经市町村认定的承担地区农业未来的农业经营者及农业生产法人。认定方法是由市町村根据地区实际情况制定农业构造基本框架，由农业经营者根据基本框架制定经营改善计划，由市町村对该计划进行认定。经过认定的农业经营者除享受税制上的优待之外，还享受长期低利融资等支援措施。
③内阁府农业、农村紧急对策本部根据农政审议会《新国际环境下农政的展开方向》中的提议整理制定，原文《ウルケアイ？ラウンド農業合意
連对策大綱》。
续表
①解除农外者支配农业经营后进行农地投机的可能性，在导入株式会社作为农业生产法人参加农业经营制度的同时，对会社证券权利的转让进行规制。
其次，关于“面向21世纪农地改革”的具体内容分析。表3为该改革的具体内容与步骤，其过程表明改革的关键在于对农地法、农振法、基础法三法的改定，其主要内容在于将农地三法纳入新农基法的框架之下，以建造理想的农业结构为目的；其具体表现为通过农地流动化（包括通过借贷等手段促使农地使用权的移动）及农业生产法人化、股份化等措施，提高农业的生产效率、促进大规模农业的形成、加快农地的有效利用及防止农地的荒废。
然而，在此必须指出的是，在各种规制——例如农地权力移动、农业生产法人条件——得到很大限度的缓和的同时，农地法的理念即自耕农保护与新农基法的构造政策理念即扩大农业生产规模之间的矛盾仍然存在。
第三，关于“面向21世纪农地改革”的成效分析。在此以食品自给率、农业人口、耕地面积、农业经营体为考察对象，以该改革开始的1998年与新一轮改革即将开始的2003年的具体数字为依据，对该改革的具体成效进行具体分析，以上分析素材可归纳为表4。
表4 1998年与2003年日本农业现状比较[8]
②“销售农户”是指经营耕地面积30公亩以上，或者年农产品销售金额在50万日元以上的农户。
③“农业就业人口”是指仅从事自营农业的农户人口以及以自营农业为主的——虽从事自营农以外的劳动，但全年劳动日数中以从事自营农业的日数为主。
④因自然灾害、农林道、植林、耕种放弃以外的转用。
⑤农业承担者（原文“農業担い手”，指承担、从事农业的劳动者）。
从表4中的数字可以看出，无论在食品供给率、农业生产者的数量、耕地面积，还是农业经营规模等哪一方面，均没能得到明显的改善。其原因非常复杂，牵扯到农业本身的性质、日本农业结构与农业经济和贸易发展之间存在的矛盾、以及现代社会发展对国民饮食生活的影响。在此仅把分析的焦点放在本次改革的政策性原因之上，表5为农地法、农振法、基础法的改革要点。
以上法律体制改革的要点表示，无论是农地法的允许股份公司参与农业生产经营，农振法的“确保农用地基本方针”制定以及农地的农外利用规制，还是基础法的农业经营者认定条件中农地有效利用之条件的增加，均体现出一个意图，即吸引农外经营体介入农业生产，促进农业经营体的稳定性及农地的有效利用、特别是整合利用；其最终目的在于使日本农业能够走上大规模农业的道路。
然而必须指出的是，以上法律体系中仍然存在着前述理念上的矛盾。首先，虽然农地法开始允许股份公司介入农业生产，但该法第一条中仍保留着其成立之时的自耕农主义之政策意图。同时其中对股份公司的经营方式——股份的转让、决策权等给与的限制之目的当然在于防止农地投机的发生；但其无疑在一定程度上削弱了成为农业生产法人的积极性。其次，基础法中特定农业团体的新增及将其纳入农地利用规程之中的规定，其政策意图在于农地的有效利用、防止农地流失之上；但是从农地所有团体对农地的有效利用程度将会影响受托代耕的特定农业团体的经营这一点上来看，其亦具有影响农地汇集利用之隐患。
表5 面向21世纪农地改革法律体系改革要点（根据三法具体内容制成）
续表
①从事农业生产大的法人，改定前的农地法对“农业生产法人”有着详细的界定，主要有“农事组合法人”、“联名会社”、“合资会社”、“有限会社”等形式。具体参照《农地法》、《农业合作社法》（原文“農業協同組合法”）。改定后在以上形式法人中加入了“株式会社”一项。
②“特定农业团体”指受农用地所有者或团体委托实施农业生产，对农地进行汇集利用的团体。“特定农业法人”则指实施以上农地汇集利用的农业生产法人。
③农用地利用改善事业的准则，该规程亦必须接受市町村的认定。
三、平成农地改革
在以上背景下，农水省于2005年8月29日发表了《新食品、农业、农村基本计划》，同年12月9日“食品、农业、农村政策审议会”（以下简称“新农政审议会”）向政府提出了以《关于农政改革的推进》为题的报告；日本政府开始着手新一轮的农业政策改革，本次改革被称为“以实现理想未来为目标的高速度改革”[9]，其主要内容见表6。
表6 “以实现理想未来为目标的高速度改革”的主要内容[10]
首先，上表所示本次改革主要包括粮食、农业、农村三个方面，其具体方向表明以上三方面的内容均与农地问题有着不可分割的关系。特别是第3点“为提高农业参入者数量，再建农业承担者及农地制度”，可以说是该改革的重点之一。
其次，《关于推进农政改革》一文中，明确了本次农政改革的日程，其中“重新构筑农地制度”的相关计划如下：1.2003—2005年，准备向新政策转型；2.2005年以后，正式开始制度性改革。
关于源于以上农政改革的农地制度改革，即“重新构筑农地制度”的具体内容，农水省宫腰副大臣在2006年9月召开的“农地学习会”上的报告《面向重新构筑农地政策》一文中，对本次农地改革的目标作了如下的论述：
现在的农地制度立足于农地法、农业经营基础强化促进法、农业振兴地区整备法、土地改良法等立法之上。而作为其基础的农地法，以维持战后农地改革的成果为目的，该法贯穿着农地以其耕种者所有为最佳状态的“自耕农主义”的理念，是以佃农获得农地所有权、即创建或维持自耕农为起点的……本次改革力图达到战后农政的“重大转化”。在以上背景下，农地政策亦开始对农业承担者重点推进以租种地为中心的农地整合利用政策，并且在振兴都市农业的同时，加速促进新参者（指新加入的农业生产者）的增加，使其在安定利用有序的土地之基础上，进行持续性农业经营。
以上论述告诉我们，日本农政将通过本次改革，达到战后农政的一个重大转折；该转折是从“自耕农主义”转向“以租种地为中心的农地汇集利用”政策。可以说本次农政改革的重要课题是，推行以农地利用为本位的农地政策。
在以上背景下，作为最新一轮农政改革重要一环的农地政策改革开始了。本次改革被称为“平成农地改革”，2008年6月农水省的《平成农地改革计划》对该改革的具体内容作了明确的规定，即“向‘强有力的农业构造’转化，确保农地的大量及有效利用，促进农地的汇集、法人经营、新参者增加，发挥生产者多样化创意，扩大农业经营规模，促进农水产物的出口贸易……”。同时该文件对相应的法律体制改革亦作了明确的规划，具体如下：1.农地法→（1）建立农地权力取得登记制度；（2）允许农地借贷持续期间特例存在；（3）废除租借地限制。2.农艺经营基础强化促进法→促使农地汇集利用计划顺利制定与实施。3.农业整形地区整备法→整备以达到农地面积汇集目标措施。4.实施日期→平成公布日期二十一年六月二十四日；公布期6个月内由政令决定实施日期。
四、结 语
通过以上考察分析可以看出，自农地法成立后日本农地制度政策经历了数次改革；特别是从乌拉圭回合农业谈判达成协议的20世纪末起，日本农地制度政策改革频度不断增加。审视历次改革的具体内容便会发现，其均无法摆脱“自耕农权利保护”与“创造适应市场经济的大规模农业结构”这两种理念的困扰，试图在以上两者之间寻找一种平衡，然而结果却不能尽如人意。
为此，最新一轮的改革、即平成农地改革按照《面向重新构筑农地政策》中所定计划开始起步，其法律体制改革各案在2009年6月17日通过第171届国会，于6月24日公布，并计划在公布后6个月以内实施。其中引人注目的是农地法理念的改定，即将本法认为“农地以其耕种者所有为最佳状态”改定为，本法在“考虑农地以其耕种者所有为最佳状态所发挥的重要作用、限制将农地改变为非农地之举的同时，以照顾地区和谐为基础、促进达到效率性利用农地的耕种者获得农地权力（后略）”。由此可见，本次改革已经开始切入该法的理念性问题，与之前的改革相比无疑更加深入。然而，“自耕农主义”与“构造政策”之间的矛盾并未完全解决。即使能够实现农地的汇集利用，亦不等于能够使农业经营具有安定性；原因在于由少数农业经营者支撑的农业结构必然在其经营上产生相应的脆弱性。因此今后有必要对本次改革的效果给与足够的关注。
除其效果有待事实的检验外，众所周知，2009年8月30日的众议院选举结果，使日本政治领域正面临着巨大的变化，新一轮的改革必将开始。不仅如此，民主党“选举公约”中的农业政策一直是自民党攻击的主要问题之一，民主党政权下的农业、农地政策的变化，将是今后议论的焦点；其能否经受必将愈加高涨的全球化浪潮的考验关系着日本农村、农业、农民的未来，亦会影响WTO的农业谈判的走向。
（作者：南开大学日本研究院副教授）
【注释】
[1]本文为2008年度教育部人文社会科学研究一般项目“近现代日本农地问题研究”的阶段性成果。
[2]根据日本1993年度《农业白书》制成。日本农林水产省官方网站http://www.maff.go.jp/www/counsil/counsil_cont/kanbou/nousei_singikai.htm。
[3]农业政策的最高审议机关，1961年《农业基本法》出台后成立。当时该审议会设置于内阁府内，1984年移交农林水产省所管。《农业基本法》中对该审议会的设立、组成、权力、义务等作了详细的规定。1999年《农业基本法》废除，农政审议会亦因此失去了其存在的法律依据。与此同时，随着新农业基本法、即《食品·农业·农村基本法》（原文：《食料·農案·農村基本法》）的成立，以该法为依据的“食品·农业·农村政策审议会”（原文：“食料·農業·農村政策審議会”）亦相继成立。此后，“食品·农业·农村政策审议会”成为食品、农业、农村政策的最高审议机关。
[4]原文《新たな国際環境に时応した農政の展開方向》。日本农林水产省官方网站，http://www.maff.go.jp/www/counsil/counsil_cont/kanbou/nousei_singikai.htm
[5]农林水产省：《围绕农地政策诸问题》（原文《農地政策なあぐる事情》），2007年1月，农林水产省官方网站。
[6]根据日本农林水产省官方网站；日本内阁府官方网站http://www.cao.go.jp/；日本参议院、众议院官方网站http://www.sangiin.go.jp/、http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index.htm文件，《现行施政的框架与现状及评价与课题》，《农地政策状况》，《农林调查》等制成。
[7]根据食品、农业、农村基本政策研究会编《［逐条解说］食品、农业、农村基本法解说》（原文《［逐条解説］食料·農業·農村基本法解説》），日本：大成出版社，2000年1月；日本农林水产省官方网站；日本内阁府官方网站http://www.cao.go.jp/；日本参议院、众议院官方网站http://www.sangiin.go.jp/、http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index.htm制成。
[8]根据总务省统计局监修《新版日本长期统计总览》（原文《新版日本长期统计总览》），日本：昭和情报进程株式会社，2006年3月制成。
[9]原文“目指すベき将来像の実现に向けてスピ一ド感を持つた改革”。
[10]根据日本农林水产省《关于推进农政改革》（农水省官方网站）制成。
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