墨西哥自由化进程中的农业政策调整与农业危机

25.墨西哥自由化进程中的农业政策调整与农业危机

王翠文（南开大学周恩来政府管理学院副教授）

在双边和多边贸易自由化议程中，农业问题一直是非常敏感的领域。农业问题涉及方方面面的利益，异常复杂。在1986年开始的乌拉圭回合谈判中，农产品贸易自由化作为议题被正式提出来，直到1994年才真正形成一个农业协定就是明证。对于发展中国家而言，在国内领域，农业贸易自由化涉及粮食安全、农民收入、农村社会稳定等关系国计民生的问题；在国际领域，发展中国家面临来自发达国家要求开放市场，同时又千方百计限制发展中国家的农产品向自己国家出口，并坚决不放弃对本国农产品的生产和出口给予高额补贴的双重标准压力，发展中国家农业贸易自由化进程可谓步履维艰。

在发展中国家的自由化改革中，墨西哥的经历颇具代表性。1986年墨西哥加入关贸总协定，国内的政策调整被纳入到国际经济的自由化浪潮中。进入20世纪90年代，以签署北美自由贸易协定（NAFTA）为代表，来自美国的影响成为影响墨西哥发展至为重要的外部因素。自然，农业问题成为双边经济关系中最为复杂的问题，一直是争执的中心议题。墨西哥在农产品贸易自由化进程的得失利弊备受关注，墨西哥的经历对广大的发展中国家具有借鉴价值。

农业是墨西哥经济相对落后的部门。根据1999年农业生产统计显示，占全国就业人口20％的农业劳动力，生产产值仅占GDP的5％。农业的落后表现在很多方面，如农业生产以低附加值、低生产率的农作物为主，玉米、大豆、小麦和高粱生产占可耕地面积的80％^[1]。农业具有典型的二元性特征，以水果、蔬菜、棉花、烟草、咖啡、肉牛等出口产品生产为主的商品农业，与以玉米、菜豆种植为主的传统农业并存。商品农业主要由大农场经营，2％的私营农场主占有28％的私有土地，商品农业技术先进，在国际市场具有一定竞争力。传统农业主要由土地改革中分得土地的村社和公社社员以及小私有农经营，生产规模不超过5公顷（大多为1—3公顷），资金匮乏，技术落后，以人工耕作为主，基本上是自给自足的小农经济。长期以来，传统农业难以向商品经济过渡，农业处于危机状态。

一、从直接干预向自由化政策的调整

在20世纪80年代之前，政府对农业实行高度保护政策。为了刺激粮食生产，政府对农产品的进口实行许可证控制，对国内农业生产和农产品的消费实行多种补贴。1983年，墨西哥对几乎所有的农产品进口实行许可证要求。政府对农业的直接干预主要是通过国营民生公司（CONASUPO）付诸实践。CONASUPO是墨西哥负责对农业价格进行补贴的国有企业，其主要职责是对主要农产品的生产、分配和消费进行管理。到1990年之前，管辖范围涉及谷物采购、储存和分配、食品加工和零售等各个方面，该公司通过对主要的农产品（包括玉米、小麦、稻米、高粱、豆类、芝麻和油籽等12种农产品）的生产者实行价格保证补贴，以维持基本农产品的价格稳定。此外，政府还对农业投入、信贷、保险、化肥、电力、灌溉、改良种子等提供补贴，参与谷物、油类、奶粉的加工并对向城乡贫民销售食品的零售店以及对贫困者的食物消费直接给予补贴^[2]。列维·温妮博格指出，墨西哥对基本农产品实行的保护“实际上是解决农村就业的一项反贫困计划”^[3]。

按照多边贸易体系中《农业协定》的规定，政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴，农产品营销贷款补贴等，属于“黄箱政策”，扭曲市场价格，影响农业生产效率，应该逐步削减。墨西哥对农业实行的扶持和保护政策，在一定程度上刺激了农业生产，使生产效率低下的生产者基本上能够依赖土地维持生计；在一定意义上，维持了农村社会的稳定。但农业补贴增加了国家财政负担，而且，政府在向农民提供补贴并没有提出提高生产效率的要求，所以，农业补贴对生产率的贡献并不是很明显。最终出现了在补贴期间农业有所发展，而一旦政府取消补贴，农业生产就出现倒退的两难境况。

20世纪80年代债务危机爆发后，墨西哥开始了结构调整的改革，改革由城市逐渐扩展到农村。对农业政策改革中影响最大的是清除对传统农作物的生产者价格补贴。80年代墨西哥逐渐取消了12种基础农作物中5种农产品的生产者价格保证补贴； CONASUPO也进行了改组（主要是降低经营成本），并减少对含油种子市场的参与。1990年减少了对玉米和菜豆市场的干预，1991年建立了农业市场委员会（ASERCA），取代CONASUPO的直接行政干预。90年代CONASUPO对国内市场的干预呈现出逐渐减弱的趋势。1994年经CONASUPO买进的玉米占国内市场的45％，1995年、1996年、1998年分别降到只有20.3％、18.8％和12.5％。对豆类的干预也呈同样的态势，从1993年的30.5％下降到1994年的24.8％，1995年的18.3％，1995年之后为8％左右^[4]。

作为自由化进程中的重要的过渡措施，萨利纳斯政府在1993—1994年启动了直接收入支持计划（PROCAMPO），主要是补偿因农产品贸易自由化和削减保证价格补贴而给谷物生产者带来的损失，补贴的对象包括了大麦、豆类、玉米、棉花、稻米、高粱、大豆、向日葵和小麦生产者，执行期限为15年，支持方式主要是根据农户耕地的多少，按照公顷数直接发放补贴。谷物和油料作物种植者是主要的受益者，受益者达320万人，占到墨西哥农户的90％。1999年PROCAMPO的支出占墨西哥GDP的0.25％。占到村社家庭收入的8％，占到低收入家庭的40％^[5]。

与PROCAMPO同时推行的还有农村联盟计划（Alianza para el Campo），通过促进农业投资，推动基础设施投资，支持乡村社区的一体化建设，将农业生产者纳入到商品生产循环体系中，实现由传统的农作物向水果和蔬菜的转产。受益者主要是拥有5—20公顷土地的农户，他们初步具备了从事商品农业生产和贸易的潜力。

萨利纳斯任内建立了社会发展部（Secretarfa de Desarrollo Social），通过社会发展项目资助乡村穷人，联邦和州政府通过签署社会发展协议来发展扶贫项目。在塞迪略政府则延续为通过实行教育和食品卫生计划来实行扶贫的任务。1997年政府用于削减贫困的社会支出占到GDP的8.5％，其中90％的支出是一般规划而非专向规划。其他的改革措施还包括废除了农业部门的国营公司，而之前政府直接经营化肥、种子和其他投入品以及涉及销售咖啡、食糖和烟草的国营公司或者私有化或者被直接取消了。

上述这些计划和项目是广义上的农业支持与保护政策，从农业基础设施投入、对农村低收入者的扶助到市场信息等服务支持等政策，保护措施较为分散，对农产品生产的直接影响很小，一般认为不会对农产品贸易产生政策扭曲，属于现行的贸易规则所许可的“绿箱”措施。就多数支持性计划实施时限来看，多是短期的、过渡性的临时政策，如影响较大的直接收入支持政策实施15年后，将在2008年终结，这种临时性的短期政策对农业投资难以产生长期的拉动效应。

二、土地私有化改革

土地制度改革是农业政策改革的一个主要领域。墨西哥现行宪法（1917年宪法）规定，政府可向任何要求获得土地的公民群体提供土地。作为墨西哥重要的社会部门，村社和公社有权获得政府划分给他们的土地和河流。90年代，墨西哥的村社组织估计有26796个，约有320万成员，占农民总数的70％，村社掌握的土地占国有土地的56％，70％的国有林地归村社所有^[6]。1917年宪法规定，村社土地公有，禁止土地的出租和买卖，禁止雇佣。宪法禁止村社土地流转的主要目标是缩小土地所有制中不平等状况，但在长期推行的过程中却限制了土地市场的形成。根据1997年的调查数据显示，年龄超过20岁的村社年轻人中，50％的人土地短缺。宪法禁止私人资本和商业资本投资村社土地，禁止以土地作为抵押借款的凭据，在一定程度上妨碍了农业的现代化和农业投资的积累。据资料显示，1984—1992年村社得到信贷的机会为25％，远远低于私人小农35％的水平^[7]。低投资率、低效率直接导致了农村的贫困。1994年47％的村社家庭生活于贫困之中，37％的家庭处于极端贫困状态^[8]。

1991年12月，墨西哥议会通过了对《宪法》第27条和第130条的修改，宣布停止实行土地分配的改革，实行村社土地私有化。1992年2月26日，新的土地法颁行。修改后的法律确定了村社的法律地位和自主决定内部事务的权力，作为集体单位的村社可以自主订立契约，包括可以和社团、商业组织和个人订立合同，村社公有地可以出租给私营业主和法人团体。村社成员拥有合法的土地权利，经村社全体大会75％的同意，个体可以拥有充分的权利，可以出卖、出租或与私人、商业组织或社会组织合营，此举旨在鼓励农民同企业家结合，促进技术和生产的现代化。村社改革的主要目的是旨在建立和发展土地市场，通过吸引直接投资，允许农民引进私人信贷资金促进农业的资本化进程。

政府不再拥有分配土地的权利，并在全国范围内停止土地分配。政府的职能仅限于明晰产权，政府通过系统的村社土地权和城市房基地认证计划（Programa Nacional de Certificacion de Derechos Ejidales y Solares Urbanos，PROCEDE），审核现存的土地所有权，向个体土地所有者签发具有法律效力的证书，在此基础上允许对土地所有权的交易或操作。在这一过程中，大约有290万地产所有者得到了土地所有权证书，有5720万公顷土地经过规范和标定。新的土地政策得以实施的制度化环境逐渐建立起来，如取消了总统授地的权力，建立规则明确的土地补偿和征用制度，政府通过行政手段分配土地的政策被取消，取而代之的是以市场化机制调节土地的买卖。

三、农产品贸易自由化的双刃剑效应

在实行贸易自由化改革之前，墨西哥几乎所有的进口农产品实行进口许可证制度。1986年“入关”之后，墨西哥的贸易自由化进程启动。农产品的关税逐渐降到关贸总协定要求的水平之下。到1990年，需要进口许可证的农产品减少到15项。在NAFTA的框架内，墨美两国确定了在15年内逐渐清除关税限制的决定。从1994年起，来自美国和加拿大的高粱、芝麻、种子、向日葵、大豆免关税进入墨西哥。三国政府对敏感的商品实行关税等级配额（TRQs），作为过渡机制来消除数量限制以推动贸易自由化。从1995年开始，墨西哥每年对美国大麦、玉米和大豆的进口配额增加，逐渐削减关税，到2007年12月对大豆和玉米实行进口零关税。

美墨在削减了农业贸易的关税之后，农产品贸易出现了明显的增长。在北美协定之后的六年中，墨西哥出口到美国的农产品增加了80％，面向国际生产的大农场主是主要的得利者。尽管政府通过政策引导传统农作物生产者向具有比较优势的水果和蔬菜、花卉种植转移，实际上很少有小农在激烈竞争的不利的环境中能够顺利实现转产，墨西哥的农业体系中，传统作物依然占主导地位，如玉米生产依然占农业生产用地的50％。在自由化进程中墨西哥农业的整体发展乏善可陈。1999年农业生产年增长率为3.5％，2000年增长率为3.4％，在整个90年代，农业的增长率在1％—4％之间不稳定地浮动。农业出口在整个出口构成中的比重从1989年的5％，下降到1998年的3.2％，农业进口在进口总额中所占的比重从5.8％降到3.8％。在1989年到1998年期间，农业的进出口贸易收支为负值。在整个拉美国家中，墨西哥农业出口对农业GDP的贡献率是最低的^[9]。

在自由化改革进程中，只有一小部分商品农业生产者抓住了面向美国市场的竞争机会，面向国内市场的农业生产者的生产环境不断恶化，基本农产品实际价格下降，利率高估，缺乏信贷、缺少技术和销售渠道以及基础设施建设不足，这些因素都是生产难以转向高附加作物的主要原因。到2008年随着农产品关税的最后彻底取消，来自进口农产品的竞争压力更为严峻。国内的生产者将面临如何与外国的廉价进口粮食竞争的挑战。这就是自由贸易协定的现实，即第三世界不发达的农业将不得不和高度现代化、资本化和高度补贴的现代农业进行竞争。1999年美国政府增加60亿美元农业支出，用于补偿农民的市场损失。到2000年，政府的农业支持支出又在1999年的基础上继续增加。布什政府上台后通过了新的农业法案，在未来6年内对农业补贴将增加67％。卡洛斯·哈科是墨西哥“保护乡村经济种植者全国阵线”的领导人，他直言不讳地指出，“NAFTA应该进行修改，否则，将摧毁墨西哥的农业”^[10]。2003年，墨西哥完全取消了大豆、小麦和肉类的进口关税和配额。对与人民的消费联系密切的谷物、蔗糖和豆类的关税在2008年逐渐削减为零。北美农业共同市场很快就成为现实，基本作物的种植者将面临更大的挑战。代表墨西哥27个农业部门的保护集团发言人拉菲尔·西恩富格斯指出，自从取消国内价格控制以来，墨西哥谷物生产者面临的主要问题是他们生产的粮食价格是由国际市场价格和供需决定的^[11]。如果墨西哥将主要的粮食作物的市场快速地向美国开放，大量生产者可能会破产，严重的甚至会出现某些产品的地区市场完全被进口品占领，进而引发社会问题。正如吉姆·乔斯林指出的“如果贸易自由化进展过于迅速将引起社会和政治问题，墨西哥长期实行的政策补贴造成的扭曲使其很难一下子从经济调整中完全受益。”^[12]

1994年1月1日，墨西哥恰帕斯州的农民暴动反映了传统农业面临的深刻危机。萨帕塔解放军选择在NAFTA正式生效这一天，宣布对政府的战争，以一种独特的方式表明了他们反对NAFTA的立场和反对墨西哥政府实行的自由贸易政策。他们宣称，“NAFTA是对印第安人和农民的死刑判决书”。《纽约时报》的一篇文章指出，在NAFTA使北部受益的同时，墨西哥南部的人民却感觉这个协定将使他们处于被政府遗忘的角落。恰帕斯州是墨西哥最主要的农业州，索科努斯克是恰帕斯州商业农业最为发达的地区，索科努斯克土地占有金字塔的最上端是144个大庄园主，占地在500至1000公顷左右，其中有109个庄园主的占地超过了1000公顷。除了土地之外，其他的各种生产资源和服务设施集中在大庄园和大种植园主手里，他们能够得到信贷、使用农业机器化肥和农药，他们也可以得到较好的灌溉用地。一般的农民很难利用这些资源。

对村社的改革法令颁发之后，村社逐渐被分解成为私人土地所有单位。对农业改革的研究者指出，在1992年的改革中，“对《宪法》第27条的修改并不会出现预期的促进生产力的提高和实现农业的现代化的效果”^[13]。因为外国投资者不会选择地力贫瘠的边缘地区，最后的结果只能是地力贫瘠的土地转化为私人畜牧农场，土地肥沃的将被大农场主兼并，大多数村社的土地将在村社成员中分割成小块土地进行分配。一直从事自给自足的村社能否转化为现代化生产方式还是一个未知数。

为了减缓自由化改革对农业的冲击，政府出台了一系列的支持措施，但大多是过渡性的而非长期的政策支持，所以很难产生长期的投资效应。在政府为乡村发展提供的基金分配中，恰帕斯州得到的资助基金在全国是最高的，从1988年到1991年恰帕斯州得到的资金占全国的比重为7.2％，但依然不足以解决该州占全国10％的贫困人口所面临的问题。根据观察家的分析，由政府提供的各项基金主要被当地的上层集团和地方强人所瓜分，资源的分配不是根据全国的贫困需要进行，根本没有实现生产资助按照预定的计划发放到指定对象手中的目的^[14]。一些支持NAFTA的研究人员指出，“村社的现代化和生产多样化计划的实施将依赖政府提供制度性的服务，如信贷、技术支持、保险和销售等”。也就是说，村社的发展需要政府增加投入。目前，政府推行经济改革造成了在农业支出方面的真空。私有化计划导致政府取消了许多社会资助计划。在德拉马德里执政时期，政府对农业的补贴减少了13％，联邦政府对乡村的预算支出减少了62.3％。从1985年到1989年，乡村可能得到信贷的机会从20.4％减少到1990年的12.7％，对农业机器的信贷机会只有5.7％^[15]。

墨西哥的结构改革加剧了乡村传统农业的危机。几乎所有对墨西哥农业进行研究的人员都得出了一个结论，即墨西哥农业存在严重的危机，尤其是村社存在更为严重的危机。墨西哥政府的农业现代化战略主要是根据市场的优胜劣汰机制，对生产资源进行重新分配。但即使面向国际市场的经济部门的现代化程度达到很高的水平，而如果占墨西哥农村人口绝大多数的小农生活日渐恶化、失去了基本购买力和消费力，这一现实同样使脱离社会基础的现代化计划成为无源之水、无本之木，最终将陷入困境。正如麻省理工学院诺姆·乔姆斯基指出的，恰帕斯就是对“导致出现低工资、低增长、高利润和日益加剧的两极化和社会分裂的全球化现象的反击”^[16]。

乡村的贫困和落后还有其内在的结构性因素，“在过去的几十年中，墨西哥大量的资助农业发展的计划，其最后结果却是对大多数贫困农民在社会和经济上的歧视。即是在政府重视村社经济的时期，政府对村社采取的也是家长式的方式，政治控制总是超越经济发展，牺牲乡村经济服务于城市工业。”^[17]墨西哥实行经济改革将太多的注意力放在提高制造业的国际经济竞争力上，农业和农民长久被忽视，逐渐边缘化。世界其他地区发展的经验表明，只有将农民真正融合到国家经济中才是经济增长的基础。农民是国内消费市场的支持力量，来自农村的支持和农民的消费发展起来的国内市场是墨西哥企业参与国际竞争的基础。恰帕斯的农民暴动就是农业危机和矛盾的爆发，尽管福克斯政府通过了印第安人权利法案，暂时缓解了来自恰帕斯州农民解放运动施加的压力，但是，发生农民暴动的真正根源并没有消除，解决农业问题已经刻不容缓。如果不能及时地、很好地解决农业危机，墨西哥还是处于火山口上。

【注释】

[1]Mexico Land Policy：A Decade after the Ejido Reform，Document of the World Bank，Report No.22187-ME p.2.

[2]James E.Anderson and Geoffrey Bannister，“The Trade Restrictiveness Index an Application to Mexican Agriculture Policy Research”，International Trade Working Papers874，this is available from EBSCO.

[3]NoraLustigandBarryP.Bosworth，NorthAmericanFree Trade：Assessing the Impact，The Brooking Institute 1992，p.167.

[4]Daniel Lederman，William F.Maloney and LuisServé，“Lessons from NAFTA for Latin America and the Caribbean Countries：A Summary of Research Finding's”，p.83，this is available from http://inweb18.worldbank.org.

[5]Mexico Land Policy-A decade after the Ejido Reform，Report No.22187-ME，pp.9-10.

[6]Mexico LandPolicy-AdecadeaftertheEjidoReform，Report No.22187-ME，p.13.

[7]Mexico Land Policy：A decade after the Ejido Reform，Report No.22187-ME，p.45.

[8]Ibid，p.3.

[9]Mexico Land Policy：A decade after the Ejido Reform，Report No.22187-ME，p.4.

[10]Randolph Robert，“For Better or for Worse，NAFTA Has Reshaped Mexico's Agricultural”，Business Mexico V.11No.10，p.33.

[11]Robin R.Marsh and David Runsten，“The Potential For Small Holder Fruit And Vegetable Production in Mexico：Barriers and Opportunities”，Presented at the XIX International Congress/Latin American Studies Association，Washington Dc，September 1995，p.5.This is available from Wilson Select Plus.

[12]Nora Lustig and Barry P.Bosworth，North American Free Trade：Assessing the Impact，the Brooking Institute 1992，p.155.

[13]George A.Collier，“Zapatismo Resurgent：Land and Autonomy in Chiapas”，NACLA Report on the Americas，V.33，this is available from EBSCO.

[14]Ibid.

[15]Monica Serrano，Mexico Assessing Neo-Liberal Reform，Institute of Latin American Studies，1997，p.84.

[16]George A.Collier，“Zapatismo Resurgent：Land and Autonomy in Chiapas”，NACLA Report on the Americas，V.33，this is available from EBSCO.

[17]David Barkin，Distorted Development：Mexico in the World Economy，Westview Press，1990，p.35.