改革开放以来，我国的农业补贴政策经历了从消费者补贴到生产者补贴，从间接补贴到直接补贴，从价格补贴到价格、收入补贴并行的发展变化。自2002年开始，为适应加入WTO之后农业面临的新形势，我国以粮食直补为切入点启动了农业直接补贴政策，并逐步建立起了以农资综合直补、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴为主体的农业补贴体系。补贴政策较好地化解了农业生产成本快速上升的不利影响、补充了农民种粮收入、促进了良种推广和农业机械化进程，为提升农业综合竞争力和农民的生产积极性发挥了重要作用。但随着形势的变化，现有补贴的政策效应在减弱，政策执行中也逐渐暴露出一些不适合形势需要的新问题，农业补贴政策体系需要进一步完善。美国农业法案的发展变化以及2013年法案的修订动向给了我们启发。在完善我国农业补贴政策体系的过程中，以下几个方面可能需要重点考虑。
（一）政策制定为适时调整留下余地。政策的出台都有一定的时代背景，形势发生变化，相应的政策也要适时调整。农业支持政策也是如此。美国农业法案每五六年调整一次，政策一定下来几年不变，但到重新审定的时限，必根据国内外形势的变化进行修改。农业补贴很容易形成只增不减的惯性，如果政策制定时不能留有余地，到一定阶段，中央财政会很被动。尤其对于一些短期政策，出台时要明确实施条件，条件不符合时要及时取消，防止短期政策长期化。
（二）把“黄箱”政策用好用活。产品指向性比较强的“黄箱”政策是一把双刃剑，用得好可以有效提升某些产品的国际竞争力，用得不好可能会扭曲市场信号、影响农业生产资源合理配置。根据加入WTO的承诺，我国的“黄箱”政策有两个“天花板”，一个是综合支持量不能超过农业总产值的8.5%，另一个是单个产品的支持量不能超过该产品总产值的8.5%。超过任何一个“天花板”都属违规。我国现行政策中，有“黄箱”色彩的政策主要有两类，一类是以最低收购价、临时收储政策为主的价格支持政策，一类是以粮食直补、农资综合直补为主的直接补贴政策。从综合支持量来看，我国带有“黄箱”色彩的直接补贴占农业总产值远低于8.5%（有的口径认为2.5%），但如果集中到某些特定产品，可利用明显缩小。所以，“黄箱”政策空间看似不小，但不能用满，更不能集中使用。
（三）把化解农业风险放在更重要位置。农业面临着自然和市场两大风险。在化解农业风险这个问题上，世界各国多有共识，没有“天花板”限制。美国一直把化解两大风险放在农业支持体系的最重要位置，从上世纪30年代大萧条时期至今已实行80几年。今年美国参众两院在财政预算紧张的情况下，还大幅增加农业保险保费补贴的支持力度。在两院提案的预算中，未来十年保险保费补贴的总额是商品计划（含直接支付、反周期支付、平均收入计划等各项补贴）总额的2倍以上。相比而言，我国的农业保险处于起步阶段，险种少、范围小、体系不健全、支持力度不足，2012年保险保费补贴资金不到100亿元，不到农资综合补贴资金的1/10，约为“四补贴”资金的1/16。这种差别与我国目前所处的发展阶段有关，但在这个领域，我们确实还有很大的空间可以做。
（四）优化农民收入支持方式。目前我国对农民收入的支持主要是三个方式，粮食直补、农资综合补贴和最低收购价。但这三种方式目前大体形成了增长惯性，尚未建立起根据设定的收入目标灵活调整的补贴机制。在农户经营规模较小、收入水平较低的情况下，目前的机制即使无法起到调节收入损失的作用，至少还可以扶持弱小群体；但随着新型经营主体的发展，情况会逐渐发生变化。美国的农业法案把收入损失作为补偿农民收入的依据，而且这种补贴是有限度的，收入水平达到一定程度就不再享有这种补贴的资格。这值得我们参考。
（五）继续加大“绿箱”支持力度。不针对特定产品的“绿箱”政策在世贸组织的规则中是允许的、鼓励的。美国新法案在“绿箱”政策方面明显加大了力度。我国现有的“绿箱”政策主要体现为农田水利等农业基础设施建设、农业科技和技术服务体系建设、生态建设与保护等几大方面，投入在持续增加。在这几个领域，我们还需要、还可以加大力度，充分利用“绿箱”政策，结合好政府和市场的力量，加快提升我国农业综合生产能力，推进农业现代化进程。
2013年10月17日
（张 姝 农业部贸促中心）
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