重庆市人大常委会开展水污染防治工作

根据全国人大常委会办公厅《关于委托检查水污染防治法贯彻实施情况的通知》（常办秘字〔2015〕60号）要求，重庆市人大常委会受全国人大常委会委托，对重庆市实施水污染防治法情况进行了执法检查。现报告如下：

一、执法检查概况

今年4月底接到全国人大常委会办公厅委托检查通知后，重庆市人大常委会高度重视，市人大城乡建设环境保护委员会会同市政府相关部门紧紧围绕全国人大常委会执法检查的重点内容，组织拟订执法检查方案。5月下旬，市人大常委会向有关区县人大常委会和市政府有关部门印发了执法检查通知，成立了由市人大常委会副主任杨庆育担任组长，部分市人大常委会组成人员、在渝全国人大代表、市人大代表、市人大有关专门委员会负责同志等为成员的执法检查组，重点对饮用水源地保护、城镇水污染防治、农业和农村水污染防治、次级河流综合整治、船舶水污染防治等，开展执法检查。

6月10日至12日，杨庆育副主任带领执法检查组赴万州区、大渡口区、沙坪坝区、九龙坡区及巫山县等5个区县，实地检查了长江干流及次级河流、城市及乡镇饮用水源地，城市污水处理厂、工业园区污水集中处理及环境风险应急指挥平台建设、次级河流及湖库综合整治等12个现场点位，并听取了有关区县政府贯彻落实水污染防治法情况的汇报和对水污染防治法的修改建议。6月16日，执法检查组召开了全体会议，听取了市人民政府关于水污染防治法贯彻实施情况的综合汇报及市环保局、市发改委、市市政委、市经济信息委、市农委、市移民局、市交委、市水利局等部门的汇报，座谈交流了进一步加强水污染防治工作和修改《水污染防治法》的建议。

这次执法检查，主要有以下特点：一是突出重点区域。检查组实地检查了万州区、巫山县等长江三峡重庆库区水污染防治情况，跨区域次级河流水污染防治情况和乡镇饮用水源地保护情况。二是坚持边查边改。针对执法检查中普遍反映的乡镇污水处理设施运行管理中存在的运行率低的问题，市人大常委会要求市政府对已经建成而不能正常运行的乡镇污水处理设施，要逐一分析研究，明确解决的时间表，分解落实责任，并将落实情况向市人大常委会报告。针对执法检查中发现的跨区域河流（跳蹬河流域）污染防治中存在的责任落实不到位的问题，市环保局组织召开相关区协调会，进一步细化措施，明确责任，督促整改。三是与市人大常委会专题询问相结合。2015年7月，市人大常委会将对市人民政府水污染防治工作情况进行专题询问，我们把执法检查与专题询问有机结合。市人大常委会委托全市38个区县（自治县）人大常委会，同步开展水污染防治专题调研，组织召开由基层群众性自治组织、社会组织、环保志愿者和新闻媒体代表参加的水污染防治专题座谈会，通过媒体公开征集水污染防治中的热点难点问题，集中各方面对加强水污染防治工作的意见和建议，进一步推动水污染防治工作。

二、重庆市贯彻实施水污染防治法的成效和做法

重庆市政府及其职能部门高度重视水污染防治工作，以保障三峡库区水环境安全为核心，以持续保护和改善库区水环境质量为目标，在切实贯彻实施水污染防治法和《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》的同时，2013年又结合重庆实际启动新一轮“碧水行动”计划，累计投入800多亿元，努力让青山常在、碧水常在。通过努力，重庆地表水环境质量常年处于良好。截至2014年底，长江干流重庆段总体水质为优，15个监测断面中，Ⅲ类水质的断面比例为100%。长江支流总体水质为良好，79条河流146个监测断面中，Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例为77.4%，水质满足水域功能要求的断面占86.3%。三峡库区未发生重特大水污染事件，经受住三峡水库175米蓄水考验。

（一）坚持把保障水环境安全作为重大政治任务

重庆地处三峡库区腹心地带，是长江流域重要生态屏障和全国水资源战略储备库，三峡库区重庆段占库区整个库容80%以上。重庆市始终把保障三峡库区水环境安全作为重大政治任务和民生工程，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，从落实中国特色社会主义“五位一体”总体布局、推动形成人与自然和谐发展现代化建设的高度，提出了“五大功能区域战略”（即综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素，将重庆划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域），将三峡库区所处的渝东北片区定位为“渝东北生态涵养发展区”，按照“面上保护，点上开发”的布局，对库区实施差别化的环境保护政策，从区域功能定位、城乡规划的高度强力推进库区山川河流休养生息，从宏观层面为库区水环境安全提供了政策保障，确保了三峡库区水污染防治工作各项任务全面落实。市人大常委会通过听取和审议我市环境保护工作情况报告、听取和审议我市创建国家环境保护模范城市工作情况和组织开展重庆环保世纪行活动等，督促市政府落实水污染防治法律法规，保证水环境质量。

（二）加强水环境保护法规制度体系建设

一是健全水污染防治法规和标准体系。坚持依法治污，先后制定了《重庆市环境保护条例》《重庆市水资源管理条例》《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》和《关于切实加强三峡水库重庆库区消落区管理的通知》（渝府发〔2009〕73号）等一系列涉及水污染防治和水生态保护的规范性文件。制定了《重庆市餐饮船舶生活污水污染物排放标准（DB50／391—2011）》《重庆市化工园区主要水污染物排放标准（DB50／457—2012）》等地方标准，为全市水环境保护工作提供了强有力的法制保障。《重庆市环境保护条例》创新的按日累加处罚，为切实解决“守法成本高，违法风险小”的难题提供了立法和执法实践。

二是加强水污染防治体制机制建设。市政府专门成立了由市长担任组长的主城区排水工程领导小组和由分管副市长任组长的重庆市三峡库区水污染防治领导小组，统筹推进全市水污染防治工作。2014年，市委、市政府出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，并将水污染防治等194项重点任务进行了分解落实。2013年以来，通过实施新一轮“碧水行动”，深入落实市区（县）地方人民政府环境保护主体责任，推动完善“政府统筹，部门协同，区县联动，市场运作，公众参与”的水环境保护格局，建立了水质目标和水环境整治工程目标“双目标”考核制、“河段长”负责制，以及市级部门牵头、上下游区县政府协商共治的跨界流域水污染防治联动机制，推进水污染防治工作任务的进一步落实。

（三）强化水污染综合防治

一是深化工业污染防治。根据五大功能区不同区域环境容量和资源承载能力，制定并实施五大功能区差异化环保政策。实施了6批共206家污染企业搬迁（已完成179家），取缔关闭58家、停产整治45家重金属排放企业，累计完成374块企业原址场地环境风险评估，完成三峡库区1397家工矿企业结构调整，处理一般工业固废260万吨、危险废物1.9万吨；重点工业企业建设水治理设施1700余套，46个工业园区（组团）建成集中污水治理设施，800余家有毒有害工业企业完成强制性清洁生产审核。“十二五”总量减排规划实施连续4年来，化学需氧量累计减排9.3%，完成国家任务的127.7%，氨氮累计减排8.23%，完成国家任务的93.9%，总量减排成效处于全国前例。

二是强化生活污染治理。截至2014年底，全市1017个镇街已累计建成城镇生活污水处理厂609座，城镇生活污水处理能力达365万吨／日，城镇生活污水处理率达75%，城市生活污水处理率由2005年的30%提高至90%。建成城镇集中式垃圾处理场57座，处理能力达1.49万吨／日，城镇垃圾无害化处理率达到88.6%，城市垃圾无害化处理率由2005年的60%提高至99%。印发《重庆市三峡库区城镇污水处理设施建设和运营管理实施方案》（渝办〔2012〕71号），探索建立污水处理设施建设和管理机制。

三是推进养殖污染整治。贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》，累计完成350个畜禽养殖总量减排项目，取缔3500多家畜禽养殖场（户），发展农村户用沼气158.15万户，建成畜禽养殖场大中型沼气工程3334个。实施商业水产养殖治理，取缔干支流网箱养殖712户、网箱16585只、面积43.23万平方米。

四是实施农村农业污染治理。出台《重庆市农村生活污水及生活垃圾处理适宜技术推荐（指南）》，积极推进市委市政府民生实事之一的农村环境连片整治，截至2014年底，全市8467个行政村已实施1550个村农村环境连片整治，建设937个集中污水处理设施，建成配套管网700余公里。启动整县、整乡、整村整建制推进测土配方施肥工作，推广测土配方施肥面积3867万亩，配方肥施用总量达到50.91万吨，配方肥占化肥施用量12%以上，减少不合理施肥4.72万吨。

五是推进船舶移动污染源治理。重庆主城区、万州、巫山等重点港口码头配备垃圾、油污水接收船，万州、涪陵、长寿等地建设洗舱基地。分步实施船舶污染治理，对饮用水水源保护区内的26艘船舶和7座码头采取搬迁和整治，约1300艘船舶安装一体化生化处理装置。

六是保障饮用水安全。全市已划定1144个集中式饮用水源地保护区，清理整治饮用水水源保护区内船舶、排污口等污染源3000余个；关闭整合小水厂（含企业自备水厂）101家；实施主城区饮用水水源“两江互济”备用工程；计划总投资约26亿元，实施长寿湖、玉滩湖126个生态环保项目，保障5个区县71个乡镇约220万人生产生活用水安全。

七是扎实推进流域治理。干流方面，年均落实清漂保洁资金逾亿元，实施库区清漂工程，累计清理库底生活垃圾306万吨。开展28条重点支流污染综合整治，完成流域生活、养殖、工业整治、河道清淤等项目8000余项。湖库方面，从2013年起，将主城区56个湖库整治纳入市委、市政府民生实事，计划投资10亿元，实施600余项工程措施，2015年底前全部完成整治工作（截至目前已完成30个湖库整治）。

（四）加强水污染防治环境监管

一是加强环境监管执法。出台了《关于进一步加强环境监管执法的通知》（渝府办发〔2015〕13号），强化环境监察网格化和属地化管理。在强化日常监管执法基础上，持续开展环保“四清四治”（即：清理环保“三同时”、治理违法建设，清理排污权、治理违法排污，清理风险源、治理安全隐患，清理监管点、治理监管缺位）、“整治违法排污企业保障群众健康”等环保专项行动，清查污染源8万余个，督促区县政府对排查出的问题逐一整治。水利部门开展全市入河排污口监督执法检查，对不合格排口责令专项整治，整治不合格的依法取缔，严格水功能区纳污能力考核，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。严格城镇管网排水许可制度，开展重点区域、重点单位排水监管，防止工业企业违法排污。加强城市污水处理厂运行监管，市政、环保部门分别对水质水量实施核查。建立环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，市公安局成立环境安全保卫总队，市高法院在万州等地设立5个环境资源审判庭，初步形成“刑责治污”工作格局，对环境违法行为长期保持严管重罚的高压态势。2008年《水污染防治法》修订实施以来，市环保局直接对824起涉及水污染的违法行为进行了处罚，共处罚金1.665亿元，其中49件实行了“按日计罚”，向公安机关移送案件20余件。

二是加强水环境保护能力建设。持续开展监察、监测、应急等能力标准化建设。2014年环境监察工作考评连续4年在全国排名第一。在全国率先实现乡镇环保机构全覆盖，1017个乡镇全部设立环保机构，配备专兼职人员2498名，配置了环保执法车辆等设备，初步形成“市—区县—乡镇”三级环境监管网络。市环境监测中心以及万州区、涪陵区环境监测站具备饮用水源地109项指标监测能力，永川、江津等36个区县监测站全面开展饮用水源地61项指标监测能力建设。完善水污染物自动监控能力建设，建成1个市级监控中心和23个区级监控分中心，市级自动监控管理平台已接入338家重点监控企业共550个监控点，其中废水监控点294个。国控重点污染源自动监控系统现场端全面推行“第三方”运维，由市财政全额补助运维维护费用。坚持水质与水量并重，加强水资源使用情况监控，全市安装了440套年取水量在300万方及以上取水计量设施设备，安装了260套年取水量在30万—300万方的取水计量设施设备，140套取水口视频监控设备。

（五）创新水环境保护投融资机制

在发挥好财政资金和经济政策的引导作用基础上，坚持市场化改革。一是打造环境资源交易平台。成立资源与环境交易所，在排污权交易试点基础上，将交易标的由国家总量控制要求的二氧化硫、化学需氧量、氨氮和氮氧化物，拓展到一般工业固体废物和生活污水、生活垃圾，探索建立品类更齐全的排污权交易市场。二是打造环保项目投资平台。成立环保投资公司，打捆环保资产，采用“投行＋PPP”模式运作，统筹建设运营乡镇生活污水、垃圾等环保基础设施。三是设立环保产业股权投资基金。成立了基金管理有限公司，发起成立10亿元的重庆市环保产业股权投资基金，可撬动40亿—50亿元的社会资本投入，重点投向三峡库区水环境保护等领域，引导社会资本跟进投入。

（六）扎实开展水污染防治宣传教育

一是广泛开展法律法规宣传。充分利用各类传统媒体和新媒体，通过专版、专题、专栏、新闻发布、环保官方微博、现场采访等多种方式，宣传水污染防治法律法规，普及水污染防治知识。二是深化水环境教育培训。将水污染防治作为重要篇章纳入中小学环境教材，纳入干部培训计划和考核内容，同时强化从业人员培训，精心打造环境教育基地。三是深入开展社会宣传。开展环境保护进乡村（社区）、家庭、机关、工地、学校、商场、企业、宾馆（酒店）、医院、公交“十进”宣传活动，提高节水洁水意识。四是扎实开展环保世纪行活动。每年都将水环境保护作为重庆环保世纪行活动的重要内容，重点对次级河流综合整治、饮用水源地保护、农村环境综合整治和湖库污染治理等情况进行宣传。

三、水污染防治存在的主要问题

从检查情况看，我市水环境保护形势不容乐观，水污染防治任重道远：

一是农业和农村水污染防治基础薄弱。通过开展水污染源解析，在排除上游来水影响的前提下，重庆市内生活污染约占30%，面源污染贡献率约占50%（其中，养殖污染约占20%，农业种植污染约占30%），工业污染约占15%，船舶等其他污染约占5%。据统计，我市只有8%的村庄建立了垃圾和污水处理设施，农村垃圾清运处理率约17%，农村的污水处理率约21%。全市畜禽养殖固体粪便处理率不足25%。

二是乡镇污水处理设施运行水平不高。按照规划要求，在2017年将我市实现乡镇污水处理设施的全覆盖。目前，我市已经建成的乡镇污水处理设施，有近一半因污水管网不配套、运行经费得不到保障等原因，不能稳定运行，造成乡镇污水处理率、乡镇污水处理设施负荷率低。

三是长江水体自净能力变弱。三峡大坝蓄水后，江水流速减缓（由每秒3米降低到不足0.6米），水体自净能力变弱，污染物及总磷、总氮等营养物在库区停留时间增加约5倍，比蓄水前更易沉积，每年春夏、秋冬之交，支流水体易发生水华。加之长江上游大量建设中小型水电站，流量逐级减少，在污染物排放强度同等情况下，污染物浓度越来越高。

四是输入性污染居高不下。受过境河流上游水质输入性影响，三峡库区重庆段水污染防治难以独善其身。根据近几年监测结果分析，长江、嘉陵江、乌江总磷省外输入量已占长江干流培石出渝断面总磷总量88%。贵州乌江来水由于总磷长期超标而成劣五类。长江四川入境朱沱断面总磷浓度也逐年上升。

四、几点建议

（一）对水污染防治法的修改建议。一是强化法律责任。建议国家在现行《水污染防治法》中依据《环境保护法》增加的按日计罚、查封扣押、行政拘留等相关措施，细化按日计罚种类以及环保部门依法查封、扣押造成水污染物排放的设施、设备的情形和将案件移送公安机关处以拘留的具体情形。二是细化排污许可管理制度。新《环境保护法》对排污许可管理制度仅作了原则性规定，为增加该制度的可操作性，建议国家在单行法律或行政法规中明确直接或者间接向水体排放工业废水、医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放废水、污水企事业单位的范围。三是加强信息公开和公众参与。水污染防治法应增加相关信息公开和公众参与内容，建立水污染防治信息公开制度，重点明确“排污单位”向社会公开水污染物排放情况的规定，建立企事业水污染行为黑名单制度，公布主要河流、水源地水质等情况，及时公布严重污染水环境的企业名单；同时，发挥社会各方面力量，特别是要鼓励群众性自治组织、社会组织以及环境保护志愿者依法参与水污染防治工作。

（二）加强重要江河流域水污染防治立法。建议制定长江流域水污染防治法律法规，从法制角度加大长江流域水污染防治与水资源管理，进一步明确中央、省市在长江流域水环境保护的事权划分：大江大河水污染防治工作由国家统一规划并实施；支流水污染防治工作由地方政府组织实施。同时，国家统一建立长江流域管理专门机构，组建长江流域水污染防治与水资源利用管理的专家队伍和环境污染应急队伍，确保长江流域水环境质量。

（三）建立三峡流域生态补偿机制。建议由国家相关部委牵头进一步健全完善三峡库区川、渝、黔等跨省际水污染联控机制，通过设立三峡库区及其上游跨省界水污染防治补偿基金，建立健全三峡库区水污染防治生态补偿机制。

（四）国家继续加大对三峡库区水污染防治资金支持。建议国家加大对水污染防治项目资金支持力度。为贯彻落实“水十条”，我市编制了贯彻实施意见。意见提出，要实现“水十条”明确的目标，我市至少需要投入700亿元以上，资金压力大。建议国家在三峡库区城乡生活污水处理设施建设、垃圾处理、次级河流水环境综合整治、良好湖泊生态环境保护等项目上予以资金支持。同时，鉴于库区乡镇污水处理设施运行经费缺口较大，建议国家对库区已建成的乡镇污水处理设施运行经费予以支持。