江西省人大常委会关于开展大气污染防治工作的通知

全国人大常委会办公厅:

根据贵厅《关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知》要求，我省人大常委会开展了《大气污染防治法》执法检查。5月至6月，省政府各相关部门和各设区市及时组织了自查，分别形成了自查报告。5月上旬，由部分省人大常委会组成人员和省人大代表组成的执法检查组听取了省环保厅、省发改委、省工信委、省住建厅、省财政厅、省公安厅、省交通运输厅、省商务厅关于贯彻实施《大气污染防治法》情况的汇报。5月下旬至7月上旬，通过听取汇报、座谈交流、实地察看等形式，赴全省11个设区市，重点检查了工业废气、机动车排气、建筑扬尘等污染防治情况。现将执法检查情况报告如下:

一、贯彻实施《大气污染防治法》的主要成效

我省各级政府以科学发展观为指导，认真贯彻实施《大气污染防治法》，以“让人民群众呼吸清新空气”为目标，努力防治大气污染，为保护和改善大气环境质量做了大量工作，并取得较好的成效。2013年，南昌市作为全省首个开展PM2.5监测的城市，空气质量优良天数为222天，优良率为60.8%，居全国中上水平;其他设区市城市环境空气质量都达到国家二级标准以上。全省二氧化硫、氮氧化物排放逐年削减，2013年分别比上年下降1.76%和1.16%，均超额完成国家下达的年度减排目标任务。截至2013年底，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别完成“十二五”减排任务的82.11%和29.38%，氮氧化物虽未赶上序时进度，但超过全国平均水平。能源节约稳步推进，2013年规模以上工业单位增加值能耗(按当量值)为0.90吨标准煤/万元，比上年下降5.3%，圆满完成目标任务。2011年至2013年规模以上工业单位增加值能耗累计下降21.2%，完成“十二五”目标任务的83%。

(一)建立健全大气污染防治工作机制

1.加快制定修改配套地方性法规。近年来，省人大常委会相继制定、修改了《江西省环境污染防治条例》《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《江西省机动车排气污染防治条例》《江西省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》等地方性法规，为全省大气污染防治提供了坚实的法制保障。同时，省人大常委会为促进相关法律法规的贯彻实施，开展了一系列监督工作，2011年检查了《大气污染防治法》实施情况，近三年连续对机动车排气污染防治工作进行了监督，今年组织了以“防治大气污染，呼吸清洁空气”为主题的环保赣江行活动，并将在11月召开的省人大常委会会议上对大气污染防治工作开展专题询问。

2.相继出台相关政策文件。2013年，省政府编制并实施了《江西省落实大气污染防治行动计划实施细则》，对我省大气污染防治工作进行全面部署，并与各设区市签订责任书;随后又印发了《江西省落实大气污染防治行动计划实施细则重点工作部门分工方案》，明确重点任务的牵头单位及配合单位，确保各项重点任务落实到位。各设区市纷纷出台政策，对防治大气污染制定了更加具体的安排和举措。例如，南昌市颁布实施了《关于扩大高污染燃料禁燃区的通告》《建筑工地扬尘污染治理实施方案》《空气重污染日应急方案(暂行)》等，九江市颁布实施了《高污染燃料禁燃区和烟尘控制区管理办法》《机动车排气污染防治实施方案》《空气重污染日应急方案》，鹰潭市颁布实施了《大气污染防治法实施方案》《机动车排气污染防治实施方案》《市区建筑垃圾管理办法》《建筑施工扬尘治理措施16条》等政策。

3.严格减排考核。省委、省政府印发《2013年度市县科学发展综合考核评价实施意见》，将主要污染物排放下降率、主要河流断面优质水率、空气质量纳入考核范畴，并对节能减排不合格的设区市、县(市、区)实行“一票否决”，引导和推动市县科学发展。2013年，我省对未完成减排任务的1个设区市和8个县区实行了“一票否决”。

(二)切实加强工业企业污染防治

1.严把建设项目环评审批关。各地充分考虑大气环境承载力，先后出台并严格执行《关于加强高能耗高排放项目准入管理的实施意见》等，依法开展规划环境影响评价，进一步调整涉及石化、火电、煤炭、钢铁、有色、水泥等大气污染型产业、园区的规模、结构、布局。严格实施氮氧化物、二氧化硫等主要污染物排放总量指标确认制度，将污染物总量来源作为建设项目环评文件审批的前置条件，以总量定项目，实现增产不增污。严格控制“两高”行业新增产能，对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的新增产能项目一概不予受理，对确有必要建设的新、改、扩建项目实行产能的等量或减量置换。2013年，上饶市对457个建设项目进行环评审批，否决了42个不符合国家产业政策以及有可能影响大气环境的项目。

2.促进产业结构调整升级。发挥差别电价、资源性产品价格改革等价格机制作用，抑制高消耗、高排放产品市场需求，加快淘汰落后产能。“十二五”以来，累计淘汰落后炼铁产能288万吨、炼钢152.8万吨、炼铜65.39万吨、水泥1395.2万吨、平板玻璃284万重量箱、造纸131.36万吨、酒精16.3万吨、皮革87.57万标张、印染30000万米。其中，2013年淘汰了11个行业的89家企业落后产能，全面完成国家下达的目标任务，铜冶炼、水泥、平板玻璃、造纸、制革、印染、铅蓄电池行业超额完成目标任务。三年来，吉安市淘汰关停了57家污染严重、工艺落后的企业，对一批污染严重的企业责令限期整改。修编十大战略性新兴产业发展规划，主动谋划培育产业转型升级新增长点。发挥科技创新支撑作用，评审认定64家江西省节能减排科技创新示范企业，并给予一定额度的专项扶持，促进全省企业建立研发机构85个，带动企业投入节能减排技术研发经费15.89亿元;建设萍乡市节能环保产业省级科技示范基地，争取国家项目4项、省级项目10项，累计获拨经费3600万元，在科技创新的有效驱动下，该市规模以上环保企业35家，实现主营业务收入60亿元。

3.实施脱硫脱硝重点工程建设。近年来，我省大气污染物减排设施不断完善，脱硫脱硝重点工程不断推进，主要污染物总量减排取得阶段性成效。截至2013年底，全省火电脱硫、脱硝机组装机容量分别占统调火电机组总装机容量的100%和73.74%，无烟气旁路脱硫机组装机容量达到60.65%;钢铁行业脱硫烧结机面积占烧结机总面积的81.17%;14条水泥熟料生产线脱硝设施建成投运，占日产4000吨熟料生产线的47.8%。

(三)大力推进工业节能和清洁生产

1.推进工业节能。落实节能减排责任制，省政府将节能减排目标任务逐级分解到市、县(区)，明确各级政府责任。强化目标考核，对2012年全省工业节能目标完成情况和重点用能企业节能工作进行考核，发布了该年度重点用能企业能源利用状况白皮书;开展重点用能行业能效对标活动，确定了2013年钢铁、有色金属、火力发电、建材、化工等行业12种重点用能产品(工序)省级先进能效标杆指标及企业。加强用能管理，对500户省重点用能企业分批开展能源审计，制定了《江西省电机能效提升计划(2013—2015年)实施方案》。抓好节能推广，落实国家节能产品惠民工程要求，完成工信部确定的新余市工业能耗在线监测试点项目建设，启动重点用能企业工业能耗信息管理平台建设，制定建陶、再生铜、单晶硅、烧结砖、加气块等五项产品能耗限额地方标准。严格执行固定资产投资项目节能评估和审查制度，近年省本级否决了50多个涉及钢铁、有色、玻璃、化工等行业高耗能项目。

2.推进清洁生产。发挥园区平台作用，2013年在全国率先出台《江西省省级清洁化工业园区创建管理试行办法》，确定6个试点园区，采用“园区+专业咨询机构+银行”模式，努力提高园区系统节能减排水平。发挥示范带动作用，制定《江西省清洁生产示范企业认定暂行办法》，启动省级清洁生产示范企业认定工作。发挥标准引导作用，制定新型墙材行业、预拌混凝土和预拌砂浆行业清洁生产评价指标体系。发挥行业协会桥梁纽带作用，推动成立江西省清洁生产促进会，规范咨询机构等中介组织服务行为。推进清洁生产审核工作，2011年以来下达433家重点企业强制性清洁生产计划，截至2013年底已完成237家企业的强制性清洁生产审核工作。

(四)加大机动车排气污染防治力度

2013年《江西省机动车排气污染防治条例》出台后，全省各地认真贯彻落实，机动车污染防治工作取得新进展。目前，全省6个设区市成立机动车排气污染防治监管机构。机动车环检机构有104家，基本覆盖到县级区域。11个设区城市实施黄标车限行措施，抚州市今年限行区域将达到建成区面积的50%。2013年全省报废机动车达38.8万辆，同比增加33.4万辆，增长率达到623%。完成国Ⅲ标准车用柴油和国Ⅳ标准汽油升级，2013年7月1日前向社会供应硫含量满足国Ⅲ标准的普通柴油，2013年底前向社会供应国Ⅳ标准汽油。积极推进车用天然气工作，已运行的车用天然气加气站有24家，用气机动车约4000台。宜春市中心城区500余辆出租车、70余辆公交车、长途汽车使用天然气，2013年还在城管系统试点，将67辆公务车改用天然气。

(五)努力降低城市扬尘污染

1.治理建筑工地扬尘。积极推行施工现场标准化管理，对建筑工地在开工前实行环境与卫生条件审查，重点是建立冲洗平台、进出口道路硬化等情况。将文明施工措施费用在投标中竞争报价，并加强对其拨付、使用的监督，引导建设单位文明施工。积极推广预拌混凝土和砂浆工作，南昌、九江、赣州、新余分批禁止现场搅拌砂浆，其他设区市也要求推广商品砼，有效减少施工现场粉尘。2013年底，组织开展为期三个月的南昌工地扬尘专项治理，全面排查整治南昌市在建工程项目。2014年4月，南昌市组织开展新一轮建筑工地扬尘污染治理，首次采用电脑随机抽取施工工地，由市环保局、市政府督查室、市直相关部门、新闻媒体组成检查组对建筑工地进行监测和督查，目前已开展督察9次，上报专刊10期。

2.控制道路扬尘。积极推进主次干道机械清扫，减少人工清扫污染。到2014年底，南昌市环卫机械化作业率达到50%以上，其他设区市中心城区达到40%，其他城市达到30%。使用吸尘式机械清扫车辆作业，由干式清扫向湿式清扫转变。加大对城区主要道路每天洒水压尘次数。加大对渣土运输车辆密闭运输的管理，安装卫星定位系统，指定专门倾倒地点，并要求渣土盛装不得超出车厢高度，严禁沿路遗撒和倾倒。赣州市城区渣土运输车辆密闭装置合格的有494台，占中心城区渣土运输车辆的98.9%。

(六)减少农业农村大气污染

积极推进秸秆还田、收集和综合利用，减少秸秆焚烧。2013年，农作物秸秆直接还田肥料化利用1087万吨，约占秸秆利用总量的62%;秸秆饲料化利用215万吨，约占秸秆利用总量的12.3%;秸秆作为食用菌基料利用92万吨，约占秸秆利用总量的5.2%;秸秆燃料利用344万吨，利用率约14.7%。大力推进农村沼气建设，重点支持为农户供气的规模化沼气工程，推广建设主体、原料来源多元化的发展模式，带动沼气产业化发展。到2013年底，全省沼气用户数达到190.4万户，总发酵池容达1352万立方米，年产沼气近6.6亿立方，折算标准煤约46.5万吨，减排二氧化碳121万吨。有序发展太阳能，结合推进“江西省万家屋顶光伏发电示范工程”，新余市、乐平市等推广太阳能光伏蔬菜大棚，装机达35.18兆瓦，大棚面积达2400亩。

二、主要问题

虽然我省大气环境质量总体良好，但随着工业化城镇化快速发展，大气污染呈现复合型、区域化特征，大气污染防治压力越来越大。

(一)工业化城镇化快速发展与节能减排的矛盾日益凸显。我省属于经济欠发达省份，2013年万元GDP能耗0.591吨标准煤，比全国平均水平低20%，位于全国最低行列，节能减排空间有限。当前，我省正处于工业化和城镇化快速发展时期，能源资源消耗持续增长，机动车保有量快速增加，城市建设工地越来越多，加上钢铁、化工、有色金属、建材等传统产业比重大，不少企业环保历史欠账多，防治大气污染的难度逐渐加大。随着总量控制体系不断完善，容量不足与经济社会刚性发展的矛盾更加突出，污染减排工作面临更大压力。

(二)机动车排气污染防治任务艰巨。一是目前，购买、运营新能源车的政策优惠力度小，企业运营新能源车难以收回成本，新能源车推广压力大。二是报废汽车流失现象严重，由于受利益驱动，大量应报废汽车流入黑市，转卖到农村和边远地区。据统计，近年来我省报废汽车实际回收量仅为汽车保有量的0.5%—1.0%，远低于实际注销量。三是城区黄标车限行制度执行还不到位，淘汰黄标车缺乏有力手段。四是机动车排气检测手段落后，由于采用先进的简易工况法成本较高，现行收费标准远不能满足公司的正常运转成本，除新余市外其他设区市均采取双怠速法检测。五是车用天然气加气站数量少，车辆加气时间长;由于《道路运输条例》明确规定道路运输车辆不允许擅自改装，车辆“油改气”缺乏法律依据，用气车辆通过年检难。

(三)城市扬尘污染越来越突出。当前我省进入大建设、大开发、大发展时期，各地新区、旧城改造、工业园区、开发区等建筑工地、道路、裸露地表扬尘污染防治任务重，“三通一平”工程多未纳入建设部门监管，规划、城管、建设、环保、交警等部门缺乏沟通，没有形成合力。

(四)餐饮油烟污染防治重视不够。餐饮业的规划布局、准入标准、运行管理等尚未引起政府及有关部门的重视。目前，除大的宾馆、酒店安装了油烟净化装置外，大多数小型餐饮企业没有安装油烟净化装置，特别是个体小餐饮企业集中在居民区内，整改难度大，群众投诉多。由于法律规定的职责不够明晰，餐饮油烟污染防治仍是粗放型模式。

(五)大气污染防治能力建设亟须加强。防治经费不足，如新余市据初步估算，2014年至2017年治霾经费超过11亿元，仅靠市财政难以承担。由于缺乏有效的协调机制，各部门对依据的法律法规理解不同，综合执法的力度还远远不够。区域协作机制尚未建立运行起来，大气污染防治基本上以各地为主。各地特别是县一级存在网络体系不健全、技术装备落后、专业人才匮乏、监测信息统一发布平台尚未建立等问题。挥发性有机物、扬尘等未纳入环境统计管理体系，底数不清，难以满足区域大气污染防治的需要。环保监管不力、执法不严现象不同程度存在。

三、意见建议

为进一步贯彻实施好《大气污染防治法》，针对发现的突出问题，现提出如下意见建议:

(一)统筹推进各项治理工作。重点加强工业企业污染防治，抓好所有新上工业项目的环保审批，认真把好准入关，进一步加大执法力度，严格“三同时”制度，大力淘汰落后产能，严格控制高能耗高污染行业新增产能，实现容量管理和总量控制;有序推进城区化工、建材等重污染企业的搬迁改造，推动工业项目向园区集中，统筹抓好工业园区的规划建设与企业引进，把好招商引资的环保关，切实防止沿海发达地区淘汰的落后工艺、污染产业向我省转移;积极推进企业实施环保技术改造，使用清洁能源，达到清洁生产的目的。加大机动车排气污染治理力度，加快超标排放车和黄标车淘汰速度，加强车用油品升级管理;城市公共交通大力推广使用清洁能源，推广车用天然气站建设。加强城市扬尘污染防治工作，认真督促企业围挡施工、建设运行冲洗平台、硬化出口道路，提高道路机械清扫率，严格渣土运输车辆密闭措施。重视餐饮业油烟污染治理，在制定城市规划时研究餐饮业的布局，适当提高准入门槛，督促和引导餐饮业主使用清洁能源，改造提升油烟净化排放设备。

(二)建立大气污染防治综合协调机制。大气污染防治是一项长期综合工程，需要环保、发改、工信、公安、交通等多部门密切配合，联合执法。要推进大气污染联防联控工作，建立跨区域信息共享平台，完善相关职能部门通气协作机制，加强对环境违法案件的协同处理，真正形成区域联防、部门联动的综合执法机制。

(三)加强大气污染防治能力建设。加大财政资金并引导社会资金投入，加强大气环境监测设施设备、自动监测网络、重点治污项目监测等基础建设，各设区市如期完成PM2.5监测设备安装和调试，切实优化空气质量监测点位，逐步实现重点污染企业与环保部门实时监控联网。进一步加强队伍建设，加强专业人才培养和技能培训，提高执法队伍水平，重点加强市、县能力建设。进一步强化日常监管，切实加大执法力度，严厉打击违反《大气污染防治法》的行为，从严查处不执行环保“三同时”制度、不正常运行环保设施、偷排漏排直排污染物的企业。

(四)中央财政加大对我省的支持力度。进一步加大对鄱阳湖生态经济区、原中央苏区重点污染源治理、城镇污水处理厂配套管网建设及污泥集中处置等项目的扶持力度。加大对淘汰落后产能、工艺设备的资金扶持力度，帮助解决业主原有投资和职工再就业补偿问题。对我省地级以上城市环境空气质量监测项目、机动车监控管理平台建设等给予专项资金支持，对我省监测运行经费进行补贴。将南昌、九江市列入重点区域，纳入国家规划，在财税、资金、项目等方面优先支持。加强对我省新能源利用的支持，保障天然气供应，满足大气污染物减排的需要。国务院印发的环境保护“十二五”规划和加强环境保护重点工作的意见，均提出“对非电力行业脱硫脱硝设施等企业实行政策优惠”，建议尽快出台扶持政策，进一步推进非电力行业脱硫脱硝设施建设与运行。

(五)及早修改完善大气污染防治法。现行的《大气污染防治法》已不能完全适应当前形势发展的需要，亟待修改完善。

1.完善大气污染防治基本法律制度。完善政府目标责任制，明确规定地方人民政府将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度。完善总量控制制度，按照节能减排要求，把细微颗粒物、氮氧化物、臭氧、挥发性有机物等污染物纳入大气污染防治范围，并将实施污染减排作为污染物总量控制的手段之一。增加排污权交易制度，促进和规范排污权交易市场，节约污染减排和环境管理成本，并鼓励企业革新技术。增加节能减排制度，污染物总量减排已经成为当前大气污染防治工作的重要抓手，建议在国家法律层面予以明确，使污染减排工作常态化、制度化。修改限期治理制度，明确限期治理的主体、条件、程序，规定企业在限期治理期内应承担的义务，设定违反限期治理任务的法律责任。完善法律责任追究制度，增加处罚种类，加大处罚力度，增加大气污染受害人的诉讼规定，细化环境监管人员的法律责任等。

2.推进配套专项立法。建议在修订《大气污染防治法》的同时，配套制定两项法规:一是机动车船污染防治专项立法。机动车船污染防治是目前大气污染防治的新领域，其所涉内容较为复杂，在管理机制、基本政策等方面也与传统大气污染防治存在明显不同。建议《大气污染防治法》对该项内容作出原则性规定，并授权国务院开展专项立法。二是扬尘污染防治专项立法。扬尘污染集中在建设工程施工、道路运输、采石取土、物料堆放、绿化等活动中，涉及环保、城管、建设、交通等多个部门，《大气污染防治法》关于扬尘污染防治的规定较为简单，而且责任单位不明确，缺乏可操作性。建议在《大气污染防治法》中明确相关部门职责，同时授权国务院开展扬尘污染防治专项立法。