德国创新产业政策演变及对我国的启示

进入21世纪以来, 德国就进入了后工业化时代,2013年德国提出要致力于 “工业4.0” 战略, 成为全球关注焦点。 应该说, 德国的 “渐进” 创新政策体系, 是德国经济一路高歌猛进的强大支撑。 德国创新产业政策主要有中小企业扶持政策、 产业集聚政策、“官产学研” 结合政策, 以及配套的保障性政策, 如创新区域平衡政策、 人才政策及金融政策等。 德国创新政策体系有两个重要特点。 一是建立并服务于强大的实体经济。 德国创新政策重点领域逐渐 “缩小光圈”, 始终围绕制造业这一发展的 “硬实力” 所在, 对制造业研发投入占据政府研发投入的绝大部分。 二是将政府短期与长期扶持政策的核心逐步圈定在对中小企业实施扶持政策。 对市场来说, 中小企业才是真正的创新源泉, 也是德国形成创新竞争力的主导力量。 正是因为政策逐步重点聚焦在上述两个领域, 德国才成为从传统工业基础上成功实现创新转型的国家的代表。 对我国来说, 由于我国的创新转型也具有一定的工业基础, 且同样更偏重于“管产学研” 的创新模式, 因此德国产业创新政策系统的实践演变过程对我国有重要参考借鉴意义。

一、 德国实施创新产业政策的驱动因素

总体来看, 德国产业创新政策体系框架下, 政策鲜明地分为三个层次。 第一层是居于核心层的中小企业扶持政策, 第二层是产业集群政策及 “管产学研” 结合政策, 其作用主要是服务于核心层的中小企业扶持政策。 第三层包括创新区域平衡政策、 金融政策及人才政策等保障性政策。 工业化后期, 创新能力成为各国的核心竞争力所在。 对德国来说, 其创新产业政策的实施, 既有来自外部的挑战, 也有其解决自身发展隐忧的驱动。 事实上, 德国创新产业政策在实施的最初阶段, 政策效果并不明显。 在经历2008年的金融危机时, 德国经济也一度陷入低谷。

(一) 德国经济面临诸多外部挑战

首先是德国制造业出口的强劲增长势头放缓。 长期以来, 德国出口产品走的是非价格竞争战略的路子, 以技术含量高、 质量过硬赢得国际市场青睐, 使德国成为世界第二大制造业出口国。 2008年金融危机的发生, 使得德国出口经历了糟糕的一年, 之后又出现强劲复苏。 目前, 德国出口虽然仍保持较高水平, 但近几年的增速明显有所放缓且略显疲软。 其次是发达国家 “再工业化” 浪潮席卷欧洲, 新兴经济体崛起也加剧了德国的危机感。 经历2008年金融危机, 发达国家重新认识到制造业的大量外迁, 带来了产业空心化问题, 这使得发达国家在突如其来的次贷危机面前, 某种程度上显得不堪一击。 因此, 发达国家纷纷制定政策, 吸引高端制造业回流本国, 这就是 “再工业化” 战略。 比如, 欧盟2012年发布了 《指向增长与经济复苏的更强大的欧洲工业》, 明确设定再工业化战略目标, 各成员国也相继制定了再工业化的目标。 美国作为此次金融危机爆发的起点, 在对虚拟经济进行深入反思后, 制定实施了 《重振美国制造业框架》 《制造业促进法案》 等一系列推进再工业化的政策。 日本也曾多次提出重振本土制造业的战略, 高度关注部分新兴产业的某些细分行业的发展, 比如2014年对被列入重点发展产业的3D打印技术领域投入超过四千万美元。 当然, 发达国家一度推动的 “去工业化” 发展, 也对发展中国家产生了溢出效应, 新兴经济体快速发展, 反过来对制造业空心化的发达国家形成了新的竞争压力。 作为传统制造业与贸易出口大国, 德国的出口目标一直是定位于美国、 欧洲等地的, 也一定程度上导致德国制造业在此次次贷危机爆发之后的下滑表现。

(二) 德国产业发展存在内部隐忧

首先是德国产业系统自身的问题。 德国制造业系统缺陷, 是长期积累的结果。 路径依赖的问题, 也使得创新活动受限。 一个问题是劳动力成本上升。 在人口老龄化成为世界级现象的背景下, 劳动力成本上升是包括德国、 美国等发达国家, 以及中国、 巴西等发展中国家在内, 普遍存在的问题。 对于人口生育率长期较低的欧洲来说, 劳动力成本问题一直都比较突出, 对德国制造业发展带来负面影响。 另一个是研发投入与创新活动主要集中在资本密集和规模经济效应明显的行业。 德国制造业创新最初建立在强大的传统工业基础上, 而创新制度系统在历史演进过程中逐步成型, 导致了一定的路径依赖。 应该说, 德国初期创新投资的目的, 是提高传统制造业的生产率, 因此投资多集中于物质资本投入密集的行业。 如今, 德国在这些行业的生产效率与产品质量都达到了较高水平, 物质资本的投入可能导致这些行业的产品边际生产率递减甚至为负。 与此相比, 德国在高科技产业和知识密集型产业的研发投资占比低于传统产业, 而前者正是未来国家竞争力的来源。

其次, 德国产业创新政策制定之初存在缺陷。 这种缺陷导致创新系统出现问题, 与政策制定的指导思想密不可分。

一方面, 最初德国创新政策制定实施的时候, 政府对介入创新的思路, 受李斯特为代表的经济学家广泛推崇。 该学派对政府干预引导产业发展的重要作用比较认可, 对创新研发推动产业发展的重要意义有着普遍共识, 主张使产业发展与教育相结合, 使国外引进技术与国内自主创新相结合。 这一理念决定了德国创新系统的技术扩散导向而非任务导向特征。 在实践中, 德国创新发展初期, 政府确实发挥了积极作用, 实施高校改革, 建成世界最好的高教体制,推动产学研有机协作。 同时, 引进世界高端机械技术, 推动技术扩散。 然而, 随着产业发展, 企业渴求创新能力的提升。 大型企业通过自建实验室, 将研发成本内部化, 这又反作用于政府, 促进政府扶持专注于推动这种研发模式。 最终, 这种相互作用与影响, 使得企业与公共机构、 市场与政府功能分离。 政府专注于大型公共产品的研发, 如国防等; 企业则着眼于市场研发。 久而久之, 政府功能与市场作用在两个平行空间运作, 政府虽然持续增加职业与高端教育投入并为企业培育人才, 但却忽略了教育成果的商业转化及可能由此引发的市场影响。 政府政策与企业创新成果存在脱节问题。 技术扩散导向型的创新产业政策, 使得德国 “管产学研” 结合出现障碍, 最终难以使政府、 企业与高校形成合力。

另一方面, 德国的创新产业制定还深受弗莱堡学派秩序自由主义思想影响。 一般来说, 在市场竞争充分的条件下, 政府的职责是弥补市场失灵、 维护市场公平竞争秩序, 应用与开发是市场机制调节的领域。 因此, 政府政策应对所有的研发行为一视同仁地支持,企业向政府提出申请, 相关研发活动就会得到税收减免或研发补贴支持。 在这个过程中, 政府并不过问具体企业所属的行业领域及创新类型等。 表面上看, 这种政策对创新的支持范围广、 足够公平,但在实际实施过程中却出现了问题。 一是在保证德国于更广泛的制造业领域取得国际竞争力的同时, 德国制造业的前沿科技领域鲜少有领先的地方。 二是这类非歧视的普遍性政策支持, 俗称 “撒胡椒面” 式的扶持, 往往只为大企业带来利益, 小企业获得的支持并不多。 原因在于, 中小企业搜寻相关信息需要付出时间精力与金钱;研究政府各种支持与优惠政策并递交相关申请材料, 同样需要付出精力, 从而打击了小企业申请各类扶持补助的积极性。 而对于市场来说, 中小企业才是高科技创新的中流砥柱。 同时, 德国大企业一般属于传统产业, 在自身规模经济与相关政策的保护下, 其强大竞争力也在某种程度上对小企业生存发展造成制约。

二、 德国产业创新政策演变历程

一般来说, 行之有效的产业政策, 必然是针对本国创新发展中的问题而设计实施的。 从德国 “工业4.0” 的实践来看, 这种创新政策已经取得了阶段性成功。

(一) 德国产业政策战略及政策重点

实际上, 后工业化的提法, 直到2012年才出现。 但早在2006年左右, 德国就进入了后工业化时代。 这一时期, 是创新驱动增长的国际竞争力角逐期。2006年, 德国首次提出面向中长期发展的《德国高科技战略》, 政策突破点在于将支持引导中小企业进行高科技创新研发置于战略中心地位。 同时, 战略将未来重点发展的17个高科技产业的研发行为列入支持范围。2010年, 德国联邦政府又通过了 《思想、 创新、 成长——德国2020高科技战略》, 被视为2006年战略的升级版, 政策重点延续了支持中小企业创新的内容。同时, 将战略研发支持领域缩减为5个, 特别强调了产业集群化战略的意义。2012年, 推出 《高科技战略行动计划》, 为2010年发布的2020战略框架下的 “十大未来项目” 落实保驾护航。2013年推出 《德国工业4.0战略计划实施建议》, 除了延续上述两个计划中小企业创新及产业集聚的支持措施以外, 突出强调了 “官产学研” 结合的目标实施策略。

为保证这些创新政策顺利落实, 德国提出一系列保障措施予以配合。 为促进区域平衡发展, 德国制订了 《创新地区计划》 《东部新研究资助计划》 等, 对东部投入大量研究资助, 意欲平衡东西部经济发展的差异, 助力经济情况稍为逊色的东德地区顺利实施制造业创新政策。 同时, 还在人才培育与引进、 金融等领域, 进行制度创新改革。 德国的 “双轨制” 职业教育体系非常成功, 为德国输送大量基础专业人才。2012年提出 “蓝卡” 制度, 也为德国吸引了大量海外高技术与管理人才。 加之较为稳定的金融体系、 不断推出的金融创新工具等, 都为德国企业最初获得融资支持提供了支撑。

(二) 德国产业创新政策体系构成

一是中小企业扶持政策。 中小企业是引领高科技进步的中坚力量, 在德国被称之为 “隐形冠军”, 是德国经济的主体组成部分。正如前文提到的, 此前采取的普适性的创新产业政策, 使得原本在规模财力上就不足的中小企业, 更加缺少同大企业平等竞争的机会。 而且, 德国的创新产业政策也无法满足市场对在科技创新上非常敏感的中小企业的创新需求, 从而最终导致德国的前沿科技领域相较而言缺乏国际竞争力。 可见, 对中小企业的产业扶持政策, 逐步成为德国国家创新政策的核心。2006年以来, 虽然所处阶段不同, 但德国密集出台的创新政策措施, 同样都把中小企业扶持政策, 上升到了国家战略的高度。 同时, 德国也逐渐从笼统地支持全行业创新, 转变为选择一些重点创新突破领域, 对这些领域的中小企业另外实施优惠政策。

从德国近年来采取的一系列战略可以看出, 德国对中小企业的支持, 已经不是仅仅停留在 “后工业化” 前期的政策计划层面, 而是将其提高到国家战略的高度, 且相关政策支持幅度随时间推移而逐步加大, 资金投入也在陆续增加。 同时, 德国在不断加大研发投入的基础上, 也从非歧视性投入, 逐步变为加强对重点领域的专项投入, 还对中小企业的研发资金申报, 给予一定的优先待遇和优惠扶持。 此外, 政府大力推动资源分配的公平透明, 推动市场信息实现高效共享。 德国将中小企业视为创新发展核心竞争力的来源与基础, 所采取的一系列扶持政策, 都推动了中小企业的发展。 中小企业使得市场多元化更加丰富, 多元化的企业规模所形成的互补效应, 也从整体上规避了风险、 提升了市场效率。 中小企业繁荣发展, 是一个国家综合实力强大的象征。

二是高新产业集聚政策。 随着全球一体化加深, 国际创新竞争的焦点也在变化, 正从单个产品、 单个企业的竞争, 转向创新产业链和创新产业系统的竞争。 因此, 区域内部的不同企业与产业链之间, 企业与研究机构之间等的沟通合作, 就显得尤为重要。 从微观层面来讲, 传统纵向一体化的产业链管理成本非常高, 这使得德国大企业不堪重负, 逐渐推动辅助生产环节外包进行。 而高新产业的空间集聚所形成的范围经济, 能够为中小企业带来更多发展益处。因此, 德国政府积极促进产业技术创新联盟与创新集群的发展。 根据自身实际情况,2006年以来, 联邦和各州都制定相应的创新联盟计划与创新产业集群政策, 包括联邦经济技术支持的 “创新联盟计划”、 国家高技术战略框架中的 “创新联盟促进计划”、 支持中小企业研究联盟的 “创新网络计划” 等。 从推动创新集群的政策来看,2007年, 德国教研部发起 “德国尖端集群项目”, 并非是由国家直接挑选资助对象, 而是通过竞争方式让成功的集群脱颖而出。2010年, 出台 《国家高科技战略2020》, 强调创新成果的商业化,重点支持 “领先集群竞争” 及创新联盟等。 智能化的快速发展, 以及工业4.0的诞生, 都为产业间的协作提供了更为便利的途径。

工业4.0实现了产品设计与开发及生产计划的实施, 促进了售后维护等不同阶段实现信息共享, 最终促进了产品工程的数字化集群发展。 据统计, 德国政府策动的集群政策, 其数量占总集群数量的约7成, 并且德国联邦政府及各州政府层面, 都有各自独立的集群政策。 德国的集群资助计划的实施, 由官方与民间共同支持, 主要方式也不是直接选拔并予以资助, 而是通过竞争的方式选出, 并且实践证明对中小企业造福更大。 随着高精尖科技的发展与工业4.0战略的提出, 扩大了创新产业空间集群, 直至达到整个国家层面。 后工业化时代, 产业集群政策的实施, 既调动和活跃了整个国家的创新资源, 更提高了生产过程的效率与灵活性。 同时, 这种创新体系主要服务于中小企业, 为其架设沟通协作的桥梁, 为中小企业寻找合作机会和研发所需资金, 为其提高生产能力等, 都提供了重要支持。

三是官产学研结合政策。 这一政策是上述集群政策的一个细分政策领域, 却于2013年工业4.0被提出时, 被单独提升到了国家层面。 原因就在于, 德国的研究结构与成果运用之间出现断层, 而根据相关理论描述, 创新与发明之间的差别, 就在于是否成功实现商业化应用。 可以说, 不仅仅是德国, 世界许多正在经历创新转型或谋求发展的国家中, 都或多或少的面临同一个难题。 德国2010年的 《国家高科技战略2020》 就曾经提出, 为加速创新成果产业化, 德国政府将继续支持产学研深度合作, 加速创新成果实践应用。2013年工业4.0计划可以说更是 “官产学研” 及社会组织通力合作的目标之一。 在政府层面, 政府内部组织积极参与计划实施, 包括国家工程院和联邦教育研究部等; 分散的基层政府也自下而上地, 密切与产业的合作, 为研发工作提供资金支持与基础设施, 保证中小企业也参与其中。 在产业层面, ICT产业是德国制造业及工业4.0所重点发展的行业, 也是计划的倡导者与实践者, 为计划的实施提供相应的资源与保障。 在学校和科研机构层面, 德国一些重点大学及弗朗霍夫研究所等, 为工业4.0提供支持技术与相关方案。 在中介组织层面, 推动产学研结合, 另设单独的中介机构, 主要行业协会参与其中, 对协调交流提供服务。

分析德国官产学研政策可以看出, 由于成果产业化的断层, 使得国家愈发重视推动官产学研结合。 同时, 与美国的产学研结合政策不同, 德国更强调政府组织对推动研究成果应用的作用。 并且,政府除了对官产学研四部门的政策之外, 还重视发挥中介机构的纽带作用。 德国市场上, 大多数创新成果来自于企业科研机构的创新活动, 但并非所有企业都具有建设自己的研发机构的能力。 针对这种情况, 政府需要发挥应有的协调组织作用。

四是区域创新平衡政策。 自德国统一以来, 东德与西德的区域发展失衡问题, 是其创新转型和长期发展所面临第一道障碍。 对两个地区实施经济平衡政策, 就是德国其他政策措施实施的先导与前提。 进入后工业化时代, 东部地区经济飞速发展, 生产力水平不断提高, 但与西部地区相比, 整体生产力和创新能力仍有很大差距。因此, 德国政府实施一系列面向东部的创新计划, 且每年都投入大量资金予以扶持。 进入21世纪, 德国联邦政府几乎不间断地出台针对东部地区的创新计划, 资助金额也连年增长。 同时, 政府政策更多倾向于支持东西部地区开展研发合作, 提高东部科研能力, 特别是企业创新能力的提升, 促进其产业结构与产品转型升级, 提高可能发生的风险的应对能力。 除此之外, 联邦政府还启动了相配合的后续计划, 包括创新区域增长核心、 创新能力中心、 创新论坛等多个单项计划。

区域经济发展平衡政策意义重大。 它是其他一切政策实施的前提, 也是其重要的保障政策。 区域平衡发展, 地区间贫富差距缩小, 是保障社会稳定发展的前提, 而稳定的社会发展状况, 又是一切创新政策制定与实施的土壤。 地区创新生产力水平的均衡发展,是德国整体创新综合实力提升的内核与精髓, 也是提升综合竞争力的关键。 对东部地区创新予以支持, 会带动当地中小企业发展, 盘活当地就业市场, 提升区域创新竞争力。

五是人才培养引进政策。 一直以来, 德国多层次的教育体系享誉世界。 德国极为重视国民教育。 一方面, 双轨制的教育体系, 为德国输送了大量专业技术人才, 他们是德国完成产业创新升级的重要实践者, 是最基础的支撑群体。 据统计, 德国每年有170万左右的青少年选择双轨制教育方式。 另一方面, 在人口老龄化、 出生率偏低的条件下, 德国总人口常年偏低且持续下降, 不得不激励终身学习, 实施岗位培训及继续教育等人才策略。2004年6月起, 德国政企联合实施 “德国培训和专业人才新生力量国家契约”, 并辅之以具体实施计划, 为人才培育量身打造 “毕业和连接—通向职业资格的教育链” 等模式。 随着后工业化时代到来, 国际人才竞争更为激烈。 德国利用移民政策, 设立高额奖学金等, 引入优秀人才。2005年 《移民法》 实施, 标志德国进入移民国家队伍, 此法为德国选择性地引入高级专业人才提供法律保障。 2012年德国实施“蓝卡” 法案, 吸引专业技术人才入驻。 同时, 德国还设立 “洪堡研究奖学金” “国际研究基金奖” 等高额奖学金以吸引外国优秀人才。

六是金融优惠保障政策。 德国金融体系特点突出。 一是执行持续稳健的货币政策; 二是实行全能银行制度, 即德国银行集商业银行业务、 金融业务及新型金融业务等功能于一身, 且银行与企业联系紧密, 因此形成了间接融资为主的金融模式; 三是实施严格有序的金融监管; 四是平均资本回报率相对较低, 为资源更多地流向实体经济提供了支撑。2015年, 由德国联邦经济能源部、 欧洲投资基金、 德国复兴信贷银行联合推出, 两项创新金融工具诞生, 即“coparion” 基金与 “ERP/EIF Growth Facility” 基金, 致力于帮助处于初创阶段企业的 “coparion” 基金, 其基金总额达到2.25亿欧元, 意味着可以为新创办的创新型企业带动总额约为4.5亿欧元的资金。 “ERP/EIF Growth Facility” 基金能为快速成长的企业配备5亿欧元资本, 为新兴企业提供重要保障。 当然, 以银行为主, 德国稳固的金融体系及有序的监管体系作用明显, 为中小企业融资规避了一定风险, 提供了可靠的资金来源, 使得中小企业的融资相对容易。

三、 德国创新产业政策的绩效与不足

应该说, 德国创新产业政策绩效十分显著, 但也存在一定的不足。

一是中小企业扶持政策绩效突出。 德国中小企业的创新成就在欧洲名列前茅。 德国有40%的中小企业都有专属研发部门, 在欧洲各国中属于最高的。 中小企业发展水平的重要指标之一, 就是中小企业数量的变化。 据统计, 德国中小企业中, 只有不到16%是中型企业, 其余超过80%的都是员工数量少于50人的小企业, 他们驱动了整个德国的出口活动。 从中小企业质量来看, 德国也明显优于其他国家。 在全球2700余家行业领先的小企业里, 德国就占了1300多家。 二是创新产业集群政策绩效明显。2006年以来, 德国形成了很多产业集群, 最为知名的有巴登—符腾堡州汽车工业集群, 图特林根地区医学技术研发集群, 慕尼黑地区生物技术集群,等等。 以巴登—符腾堡州汽车工业集群为例, 在最初的5年内, 政府平均每年资助2500万欧元, 并且每隔5年进行一次评估, 以制订下一个五年计划。 区域内企业享有共同的知识技术基础服务, 知识信息可以在区域内快速有效传播扩散, 创新知识溢出效应明显,集群基础雄厚。 目前, 巴登—符腾堡州成为德国最有经济活力的地区之一, 并且该集群网络影响在扩大, 不完全限制在州界范围内。三是官产学研结合政策绩效良好。 政府层面, 研发支出流向高校、研发机构及企业的比例, 分别占39%、48%及13%。 同时, 政府公共部门与企业也形成紧密合作关系。 四是创新区域平衡政策绩效显著。 经过长期区域平衡政策的引导与鼓励, 德国东西部经济发展水平差距逐渐缩小, 为德国如今的创新战略顺利实施提供了稳定保障。 五是人才培养引进政策绩效优异。 德国人才政策绩效体现在劳动力就业及薪金福利方面, 德国制造业吸纳约20%的劳动力, 而制造业产值超过国内生产总值的20%, 说明德国劳动力效率较高。 制造业工人的时薪也比美国同行业时薪高。 同时, 德国青年失业率明显低于美国, 很大程度上归功于德国多层次的教育体系。

当然, 德国产业创新政策也存在不足之处。 一是 “提升产品质量的渐进型创新” 模式显露了相应的弊端。 总体而言, 德国制造的品质非常高, 德国创新模式属于保证产品质量基础上的渐进式创新路径。 这种模式的优势非常明显, 为德国保持了较长时期的创新竞争力。 但其最大的特点, 即稳定性特点, 也是其劣势所在。 渐进型创新模式难以快速导入激进型创新模式, 因此德国新知识密集产业的发展相对缓慢。 德国渐进型创新偏于保守的特质, 影响了金融市场的发展, 尤其是德国金融系统以银行为中心, 倾向于低风险融资业务, 限制高风险融资的做法, 也在一定程度上限制了高科技企业创新。 二是产业发展相对单一。 作为传统的制造业强国, 德国装备制造业全球领先, 但在互联网技术创新与应用、 信息经济领域, 德国却明显落后。 为弥补发展差异, 德国工业4.0计划的目的之一,是加快把信息通信技术融入德国传统制造领域。 也就是说, 德国工业4.0强调突出 “硬” 制造的软实力, 重点还是强调生产制造本身的智能改造。 三是官产学研结合也存在弊端。 德国政府全面支持和参与创新战略的实施, 一定程度上确实可以维护公平竞争, 保护中小企业利益。 但与其他国家的合作方面, 基本仅限于政府层面的官方合作, 难以渗透到企业层面, 不利于跨国企业深度合作。

四、 对我国的启示

在我国进入工业化后期阶段, 产业创新升级成为我国繁荣发展的必经之路。 与德国一样, 我国也是一个有着一定传统工业底蕴的国家, 转型发展有着相似的基础。 德国产业创新政策的制定与实施, 对我国有着重要借鉴意义。

一是 “后工业化” 不意味着 “去工业化”。 许多发达国家的实践经历都表明, 如果将传统的劳动密集与附加值相对较低的工业全部迁出本国, 制造业空心化的问题就会导致实体经济在金融危机袭来的时候毫无抵抗能力。 因此, 主要发达国家掀起了 “再工业化”的浪潮, 并且这种 “再工业化”, 并非是制造业的简单回迁, 而是高端产业的回迁与再发展。 德国的精明之处就在于, 德国并没有舍弃传统的工业基础, 这在德国相关的产业政策中就有体现。 从2006年的 《高科技战略》, 到2011年的 《国家高科技战略2020》, 再到2013年的工业4.0, 重点创新领域虽然一再减少, 但这是在聚焦重点, 并且始终围绕着制造业及相关产业, 德国自始至终都在坚持发展传统制造。 从全球范围来看, 产业发展一般规律是, 从第一产业逐渐向第三产业过度。 但就目前情况来看, 工业依然是各国发展的重要基石, 只是发展阶段各有不同而已。 我国只是进入了工业化后期, 还没有进入后工业化时代, 但面临的挑战是前所未有的。 德国经验告诉我们, 放弃自身制造业基础并非明智之举, 且德国制造业创新政策显露的弊端, 也是我国在创新转型过程中应注意避免的。

二是打造连续一致的政策集群。 从德国进入后工业化时代至今, 系列创新政策的出台, 确保德国企业总体沿着创新的导向前进。 德国的创新政策几乎涵盖了短期、 中长期、 整个市场、 单个行业等方方面面, 为保证每一项政策的顺利实施, 还制定了一系列相应法律法规。 这种注重提升产品质量的渐进创新模式, 高度体现了渗入德国民族精神深处的精确性与沉稳性, 为其创新转型提供了完善的制度支撑, 也给我国以重要启发。 一方面, 要保持政策前后连续与一致性, 另一方面, 要避免政策叠加与前后矛盾引起市场紊乱。 事实上, 创新政策集群的构建, 是一个系统工程。 政策的出台, 既需要依据现实基础与优势进行制定, 又要根据不断变化的具体情况予以调整补充, 还要站在一定的战略高度予以通盘考虑。 产业政策的制定与实施, 要构成一个逻辑严密的政策体系, 要免受领导周期性上任卸任的影响, 确保政策连续实施并达成实效。

三是确保中小企业在创新中的主体地位。 中小企业政策逐步成为德国创新产业政策的核心, 并且政策效果也力挺这种选择的正确性。 德国通过实施中小企业政策, 配合以其他相关政策同步实施,不但保证了中小企业机会平等, 还为原本资源获得能力有限的中小企业提供发展动力。 官产学研结合的政策模式, 也避免了中小企业在获取机会与资源方面遭到歧视, 同时保证中小企业研究成果商业化的实现。 对我国来说, 通过创新政策确保促进企业多元化发展,能够解决我国创新发展中的许多问题。 以浙江为例, 浙江经济十分发达, 既有阿里巴巴这样的大型企业集团, 也有大量员工数不超过200人的中小型企业, 其业务范围也十分广泛, 涵盖轻工业、 化工等重工业及电子产品研发生产的高科技产业等。 这是我国相对比较成功的省份。 对于东北这样的地区来说, 由于东北问题成因复杂,更需要国家创新政策的引导, 要在原来的工业基础上, 开拓更多新兴领域, 同时大力繁荣发展中小企业。 政府要支持产业集聚与集群发展, 引导形成新的产业集群, 加强产学研结合, 调动社会资源,保护公平竞争环境。 当然, 我国需要意识到德国金融保障政策的不足之处并引以为戒, 为企业提供多元化的融资途径, 以免限制高科技新兴产业的发展。

四是实现区域之间平衡发展。 就我国目前情况来说, 区域发展不平衡的问题现实存在, 虽然我国一直在努力改变这种状况, 但这种不平衡一直在加深。 与德国不同的是, 我国一直是个发展中的大国, 政府难以对发展落后地区持续不断地进行援助。 为平衡区域之间发展状态, 鼓励区域之间协调合作就格外重要。 同时, 随着我国政府职能的转变, 政策着力点逐步转变为致力于构建公平竞争的市场环境, 为社会提供基础设施与相关公共服务。 因此, 出台相关法律法规, 保护企业发展环境, 是创新产业政策的重要方向。