我国产业政策的逻辑演进

总体上看, 我国产业政策体现出强烈的国家干预经济发展的思路, 即通过政府干预, 使得经济落后的我国获得后发优势, 最终目标是实现经济赶超。 这种经济发展思路既受到新古典经济学的深刻影响, 又因脱胎于传统的计划经济, 不可避免地带有计划经济的烙印, 同时又与这两者有着明显的差别。 新古典经济学将经济视为由市场这只看不见的手控制的一个自然系统, 同时假定可以自动达到市场出清; 而我国21世纪以来的经济政策所透露出的发展思路,则明显是在肯定市场机制在资源配置中的基础性作用的同时, 并没有放弃政府对于经济发展的干预, 认为经济发展是一项社会工程,是可以和应该予以目标明确地进行计划和支持的工程。 这种经济政策理念的背后透露的真实逻辑是, 经济发展过程中的每一个阶段,都存在一个正确的发展路径和关键部门, 政府应当且能够有效辨识出这一路径和关键部门, 并通过计划、 规划和相应的扶持政策, 促使市场主体沿着唯一正确的方向集体付出努力, 从而实现国家整体经济实力的赶超。

应该说, 这种市场经济基础上的强国家干预的经济发展思路,是我国在逐步加深对外开放的过程中形成的。 这种观念既受到当时国际经济思潮和全球经济环境的深刻影响, 又有着无法抹去的历史渊源和行为惯性。 一方面, 自20世纪70年代末期开始, 我国传统的计划经济体制弊端日益严重, 改革开始在计划经济的框架内小范围、 小幅推开。 随着改革深度和广度的双双扩展, 计划经济的制度框架受到越来越多的质疑。 与此同时, 我国正式迈开了对外开放的脚步, 西方发达国家的经济理论与先进的科学技术同时进入了我们的视野, 也就同时开启了学习与引进的过程。 我国开始实行改革开放的1970年末期, 正是主张政府宏观调节的凯恩斯主义在西方发达国家陷入困境的时期, 当时强调市场对资源配置更有效率的新古典经济学在西方发达国家抢夺了主流话语权。 随着中国改革开放步伐的加大, 尤其是20世纪90年代初期, 确立了市场经济体制的主体地位以后, 释放市场力量, 强调发挥市场配置资源的效率、 发挥市场机制、 鼓励竞争等, 成为全国上下齐心推动的经济体制改革方向。 同时, 以产品内分工为特征的新一轮经济全球化浪潮在全世界范围内兴起, 我国一举凭借劳动力充足、 资源丰富等要素禀赋优势, 迅速融入当时的全球分工体系, 以吸收外资和出口工业制成品为标志的经济外向度在短时间内就达到了相当高的水平。

与此同时, 我国政府从没有放弃过对经济的干预, 不仅是对宏观经济运行的调节, 还包括实施产业政策来干预产业经济发展。 可以看出, 从1980年 “产业政策” 进入我国政府、 学界、 企业界的视野, 到1990年中期, 产业政策都是在以计划经济为主的体制下实施的, 带有强烈的计划经济色彩。 进入21世纪, 各类产业政策的出台频率大幅提高, 产业政策体系逐步完善。 尽管我国进入了市场经济阶段, 但计划经济的计划思维遗留惯性就表现在, 经济 “计划” 逐步被指导性与弹性更大的 “规划” 所取代, 尽管通过计划手段直接分配资源和干预产业发展的传统手段丧失了, 但产业政策一跃成为政府干预经济运行的有力 “抓手”。 产业政策的制定过程充分表明了这一点, 它以政府部门为主, 虽然发挥市场机制作用已经成为政策制定中不可动的指导思想, 但出于行为惯性, 政策的实施手段上还存在较强的计划经济痕迹。 随着时代变迁, 随着我国参与国际分工的深化、 经济发展过程中一些深层次矛盾的积累与爆发, 政府对经济的干预, 也逐步从单纯地释放市场力量, 向引导和约束市场主体行为转变, 从发挥要素禀赋优势向通过技术创新构建动态比较优势转变。 可以这样总结, 作为国家干预经济发展的重要手段, 我国传统意义上的产业政策是市场经济与计划经济手段的糅合, 产业政策所要引导的经济主体是竞争性的市场主体, 助力发挥市场机制作用, 是产业政策制定与实施的指导思想, 但传统产业政策实施所使用的工具手段又难逃计划经济窠臼。

长期以来, 我国实施产业政策的目的非常明确, 那就是提升产业竞争力。21世纪以来更进一步明确为, 通过结构升级和技术创新, 促进竞争力提升。 一般来说, 我国的产业政策包括产业结构政策、 产业组织政策、 产业技术政策和产业布局政策等。 以我国装备制造业为例, 就以产业扶持政策和产业技术政策为主, 同时包括产业组织政策和少数的产业布局政策。 产业扶持政策是对产业结构政策中确定的重点产业予以鼓励和保护的措施。 产业结构政策是产业政策最基本和核心的内容。 甚至有的学者认为, 狭义的产业政策就是指产业结构政策。 产业结构政策主要是调节产业之间资源配置的政策, 核心是产业发展的优先顺序选择的问题。 很多文件的颁布,比如 《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》 《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 等, 都以国家意志的方式, 明确和突出了装备制造业及高端装备制造业的重点产业地位,高端装备制造业还是我国产业结构政策意图突出扶持的产业。 产业技术政策是政府为了推动产业技术进步, 以及对产业技术发展实行宏观指导的目的而制定的, 是能够影响产业技术开发和转移的一些政策措施。 产业技术政策的目标, 在于提高产业技术水平, 促进产业结构从低级向高级迈进。 例如, 《国家中长期科学技术发展规划纲要 (2006—2020)》 确定的16个重大专项, 其中大部分都涉及先进装备制造。 在上述提及的文件中, 也有很多都涉及从多渠道提高装备制造业创新能力、 促进技术进步的内容。 产业技术政策是通过推动技术进步促进产业结构升级, 因此, 装备制造业的相关政策实质上就是产业结构政策的一部分, 这些政策都是力图通过技术创新, 尤其是推动高端产品的重点技术突破, 试图带动产业结构升级, 最终实现产业竞争力提升。 可以看出, 糅合了市场经济与计划经济特点的产业政策, 使得身处其中的我国装备制造业相关政策,也同时具备市场与计划两种特质。 比如, 在资金使用上, 计划经济的影子就十分浓重, 资金渠道就呈现条块分割的状态。 从中央政府看, 管理权分别隶属于不同政府部门, 同时, 各级地方政府也有相应的资金投入; 资金分配由上至下, 政府划定重点, 企业主动提出申请并接受审批与认定。 这种扶持政策的落脚点仅仅是提供资金支持, 很大程度上不能有效深入到企业生产经营管理与创新层面, 在结构调整、 自主创新、 提升品质等方面, 也缺少配套的机制建设。