中国产业政策的演变历程

1.3　中国产业政策的演变历程

从发展演变的角度，可以将我国产业政策实践大体上划分为如下四个阶段:

第一阶段，新中国成立至1978年。从1952年开始，中国经济发展战略是以高速赶超为主要目标，优先发展重工业，以行政计划指令为主要实现手段，对产业发展缺乏较系统、深入的理论研究，产业发展的长期目标不明确，政策的实施手段单一。有学者认为，这段时间中国经济基本上是在政府的强力干预和影响下发展的，中国有产业政策之实而无产业政策之名，原因之一是普遍存在着经济政策，所以，没有必要单独强调产业政策⁽¹²⁾。这也是有学者认为中国产业政策始于新中国成立初期的20世纪50年代高度集权的计划经济所采取的国家干预政策的部分缘由。也有人认为，带有国家干预性质的经济政策并不能被认为是产业政策，二者在内容、广度、深度等方面有很大不同。

事实上，在新中国成立以后，从20世纪50年代初开始，我国已十分重视对引导、调整产业运行的政策的研究和运用（只是当时没有使用“产业政策”这个说法）。比如，我国政府早就提出了要重视处理“两大部类”的生产关系；要协调好农、轻、重的比例关系，实行农轻重并举；要实现“以农业为基础、以工业为主导”的方针；在工业内部要处理好原材料工业与加工工业的关系、轻工业与重工业的关系、采掘业与加工业的关系等。在社会生产的组织形式方面，政府也相应地提出了要处理好专业化与协作的关系；要实行大中小企业并举的方式等。我们认为，这样的研究和政策实践，虽然没有冠以“产业政策”的说法，但其实质仍然属于产业政策的范畴，是政府引导、调整产业运行职能的具体体现。所以，我国做“无产业政策之名，而有产业政策之实的事情”。当然，客观地讲，那时的政策手段和干预经济的方式，与现代市场经济条件下的做法有很大的差别。但是，不能因为没有使用“产业政策”这个概念，或者因为那个时代政策手段的基本前提不是基于发挥市场配置资源的基础性作用等，就否定我国的产业政策实践。我们认为，如果采用否定性的态度，就难免有割裂历史之嫌，就不符合唯物史观的思维逻辑。

第二阶段，1978～1985年。即中国从20世纪80年代开始引入产业政策的做法，但在政府的政策文件和经济计划中仍没有正式使用“产业政策”这一名词。1978年，中共中央公布了进入改革开放时期以后的第一个有关工业发展的重要文件，即《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》，其中重要内容之一是结构调整问题。这个文件明确指出，要把发展燃料、动力、原材料工业和交通运输放在突出地位。在1979年3月，中央工作会议针对当时国民经济和产业结构的状况，提出了“调整、改革、整顿、提高”的方针，1979年6月的五届人大二次会议正式确认了这个方针，标志着80年代初产业政策调整的开始。针对当时中国产业结构中存在的种种问题，中央决定，要大力发展农业和轻工业，改变重工业生产的服务方向和产品结构；节约能源，适当加强能源、交通等基础设施的建设，并对农业、轻工业、交通运输、能源和原材料等部门采取了一系列政策，保证其重点发展。1982年以后，由于轻工业已经有了长足的发展，因而促进轻纺工业发展的问题虽然间或在一些政府文件中被提及，但已经不再是政府产业政策的重点。从80年代开始，抑制能力过剩产业发展即限制“长线产业”发展的问题开始受到重视。1981年3月，当时的国家计委在《关于制止盲目建设重复建设的几项规定》中提出了“十二个不准”，规定不准搞长线项目，不准搞重复建设的项目，不准搞与现有企业争原料的项目，等等。1982年12月，国务院再次发出通知，将需要控制的行业具体化，提出要控制的行业有棉纺锭、毛纺锭、化纤原料与抽丝、纺织机械，等等。

这一时期与产业组织政策有关的政策文件主要有:1978年，《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》指出，要按照专业化协作的原则改组工业，如同类企业之间要合理分工，合理的协作关系要固定下来，按专业化协作的原则组织“一条龙”协作组织，等等。1980年，国务院制定了《关于推动经济联合的暂行规定》，鼓励各种形式的经济联合体，并规定了经济联合体内部可以实行原料的直拨供应和超计划产品自销等优惠政策。在1981年发布的《关于制止盲目建设重复建设的几项规定》中，国务院又规定了限制某些行业中中小企业发展的政策内容，以解决企业规模趋于小型化的问题。而1981年颁布的《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》，目的之一在于限制乡镇企业的发展，保证国有大中型企业优先发展的政策，其理论之一是为了发挥大型国有企业的规模经济优势。

在企业技术改造方面，1978年和1980年颁布的《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》和《关于加强现有工业和交通企业挖潜、革新、改造工作的暂行办法》，以及1982年颁布的《关于对现有企业有步骤、有重点地进行技术改造的决定》，都强调要重视运用先进技术对现有企业的改造问题，并针对企业改造问题专门制定了一些规定和办法，以提高中国产业技术水平和效率水平。

对于科学研究和技术开发，自改革开放以来，中央政府制定过两个纲领性的长期发展规划文件，一个是1978年的《1978～1985年全国科学技术发展规划》，另一个是1984年的《1986～2000年科技发展规划》。从1982年开始，政府有关部门开始制定和实施一些科学研究与技术开发专项计划，如1984年的《“六五”国家重点科技攻关计划》、1984年的《国家重点试验室计划》和《国家重点工业性试验计划》等。这些都表明，自20世纪80年代中期以来，国家的科技政策开始以促进新兴产业的发展为重要目标。

这一时期的产业政策使轻工业得到了快速发展，轻重工业比重有了明显改变，产业结构不合理的状况有所改观。

第三阶段，1986～1990年。1986年，“产业政策”一词正式出现在全国人民代表大会第六届第四次全体会议上通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》中，当时其含义还局限于产业结构调整政策，但无论如何，产业政策自此已经成为计划文件中的一个重要概念。1987年秋，中国共产党第十三次全国代表大会报告中提出:“计划管理的重点应转向制定产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现。”1986年，国务院又颁布了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，要求在资金、项目审批等方面给予企业间的横向联合以更多的支持。在产业技术政策方面，1986年发布了旨在跟踪世界先进科学技术的发展趋势来发展我国高技术的“863计划”，1985年，为了向农村推广先进适用技术而制定了“星火计划”，1988年，为推动高新技术成果产业化而制定了“火炬计划”和为促进已开发出来的新产品尽快进行试制和鉴定而制定了“国家重点新产品试产计划”，1990年，针对科技成果推广应用较差的问题，制定了“国家重点科技成果推广计划”，等等。

在这个阶段有两件具有重要意义的大事:一是1988年，国务院授权国家计委（现国家改革和发展委员会的前身）成立产业政策司，标志着中国正式地全面开展了产业政策工作，形成了研究、组织、制定和实施产业政策的组织体系。二是1989年3月，国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》（以下简称《决定》），这是我国第一份明确的关于产业政策的文件。该决定强调要发展基础产业，调整产业结构，鼓励产业组织结构的改善并促进产业技术进步，它的制定表明对产业政策认识水平和重视程度的提高。《决定》是在1988～1989年宏观调控的背景下制定的，其主要目的是:要对重点发展的产业给予必要的支持，对限制发展的产业给予必要的干预。主要原则是:集中力量把农业、能源、交通及市场紧俏的轻纺产品的生产建设搞上去，逐步缓解总需求与总供给、消费结构与产业结构的矛盾。《决定》这一文件本身存在着产业发展目标不甚明确，实施手段较弱等不足之处，但它强调发展基础产业的方向是正确的。为了保障产业政策的组织和实施，中央在信贷、价格、税收等方面制定或继续执行了一系列向重点产业和基础产业倾斜的政策，并采取了相应的行政措施，使得1988年下半年开始的以紧缩为特征的宏观调控中，重点产业和基础产业得到了相对较快的发展。

这一阶段的产业政策的主要思想是:进一步合理调整产业结构，以适应社会需求的变化和经济现代化的要求；加快能源、交通、通讯和原材料工业的发展；更加注重现有企业的技术改造及改扩建，走集约型的发展道路。但是，由于缺乏产业政策得以生效的市场机制和微观基础、利率的调节功能微弱以及由于中央政府对投资的控制能力不断弱化等原因，一些产业政策的主要构想并没有实现。但无论如何，它们的意义仍然很大，意味着中国决策部门已开始认识到产业结构变动和政府产业政策对一个国家经济发展的重要性。

第四阶段，1990年以后。进入20世纪90年代以来，中国的产业政策进入一个较快的发展阶段。在这一时期，中国的经济进入了高速增长阶段，并且已经逐步走上了市场化的改革与发展道路，同时也面临着经济体制转轨、经济增长方式转变的巨大挑战。这一时期的产业政策涉及农业、能源工业、交通邮电产业、原材料工业、轻工业、第三产业、高新技术产业等许多产业，在数量、范围等方面都有了很大的提升，中国也成为一个推行产业政策较多的国家。一些主要的政策文件有:1990年，轻工业部发布实施《全国轻工业行业管理暂行规定》等有关法规，通过发放许可证来加强行业管理。1992年6月，中共中央、国务院做出了《关于加快发展第三产业的决定》，明确指出，90年代在发展第一、二产业的同时要加快发展第三产业，使第三产业的增长速度高于第一、二产业，使第三产业增加值占国民生产总值的比重和就业人员占全社会从业人员的比重达到或接近发展中国家的平均水平。1991年9月，中共中央做出了《关于深化高新技术产业开发区改革，推进高新技术产业发展的决定》。《决定》的主要目的是要在现有工业的基础上，把军工高技术优势充分发挥出来，通过提供现代化的系统设计、工艺和装备等形式，加强高新技术对传统产业的改造和渗透，带动传统产业的技术改造。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确提出:“制定和实施产业政策作为政府管理国民经济的重要职能和调控手段”；1994年3月，国务院颁布了《汽车工业产业政策》；1994年4月，颁布了《90年代国家产业政策纲要》（简称《纲要》），分别就产业结构调整和产业升级、产业组织、产业技术和产业布局等方面提出了相应的目标，为90年代我国产业的发展提供了宏观政策指导。在国家总体产业政策的指导下，1995年6月颁布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商直接投资导向目录》1997年9月，中国共产党的“十五大”报告要求要“完善国家产业政策”，随后召开的中央经济工作会议又进一步强调:“坚持以适应国内外市场需求为导向，强化产业政策的引导作用，有效提高资源配置效率。”1997年12月，国务院又颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（简称《目录》）。2000年6月，国务院发布了《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，在软件企业认证制度、投融资、税收、收入分配、人才吸引和培养、知识产权保护等方面，都提出了鼓励产业发展的政策措施。这一政策的出台，有力地促进了中国软件产业的发展。此外，我国还制定并颁布实施了一系列其他具有产业政策性质的经济发展计划和政策决定。

在这个阶段制定的产业政策中，《90年代国家产业政策纲要》是最重要的一份政策性文件。这个文件对于提高各级政府和经济管理部门对产业政策重要性的认识，对于指导中国产业结构调整方向，实现资源的优化配置，都发挥了十分重要的作用，主要体现在如下几个方面⁽¹³⁾:

第一，全面系统地制定了中国20世纪90年代产业发展的政策和结构调整的重点。《纲要》根据世界经济工业化发展和现代化的一般规律，并结合我国经济体制改革和产业发展的现状，提出了90年代中国产业发展和结构调整的重点是:①大力发展农业和农村经济，增加农民收入。大力发展高产、优质、高效和创汇农业，调整农村产业结构，加快农村第二、三产业的发展，提高农村的综合生产能力和经济效益。②切实加强基础设施和基础工业。在努力缓解基础设施和基础工业短缺的基础上，使之与整个经济发展相适应。③积极振兴支柱产业。加快发展机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业。④积极发展对外经济贸易。大力调整贸易结构，发挥比较优势，提高出口效益，增强国际竞争力，保持国际收支平衡。

第二，在产业政策的指导下，中国20世纪90年代产业结构调整取得了显著成效。在改革开放的推动下，在产业政策的指导下，90年代中国国民经济总量在高速发展的同时，产业结构也发生了一系列具有重大意义的显著变化:①农业、农村经济和农民收入得到了显著提高。②基础产业“瓶颈”制约有了很大改善。③支柱产业迅速发展、产业结构进一步优化。④第三产业在国民经济中的比重大幅提高。

第三，初步提出了制定国家产业政策的框架、程序和实施手段，为进一步提高在市场经济条件下宏观调控的水平提供了有益的经验。20世纪90年代国家产业政策提出了两大主要框架:一是纲领性的总体产业政策，如《纲要》。总体产业政策是在分析国内外经济发展形势的基础上，把握需求结构和长期供给的变动趋势，展望主要产业的市场、技术及产业规模，确定产业发展的优先顺序和政策方向，为引导全社会经济主体的活动提供政策依据。二是若干更具针对性的专门化的产业政策。它们是在总体性产业政策的指引下编制的，如《汽车工业产业政策》。

为了转变政府宏观经济调控的职能，20世纪90年代国家产业政策实施的手段，由原来的行政干预为主，逐步转向法律、财政、金融和信息等手段，来规范市场和完善市场竞争秩序，为产业发展创造更好的外部环境。如《指导外商投资方向暂行规定》和《外商直接投资导向目录》的主要目标就在于此。在《纲要》正文的最后一部分，国家计委还对国家产业政策的制定、申报、颁布、执行、监督、修订和补充等程序都做了明确规定，为产业政策的制定和实施建立了科学基础。