生态文明背景下的新中国林业政策演变及经验启示

生态文明背景下的新中国林业政策演变及经验启示_思想文化新论

胡运宏^[1]

摘　要：新中国成立以来，党和政府出台了一系列的方针政策，以推动林业的建设和发展。林业政策演变的背后，是党和政府对林业发展规律认识的不断深化。林业政策逐渐由应急性、临时性向系统性、整体性发展，其科学性、针对性、前瞻性逐步增强。同时，林业政策的制定受到国际因素的影响日趋明显。今后制定林业政策，必须要严格遵循林业发展规律，与时俱进，在实践中不断发展、完善，以适应时代和社会发展的需要，并审慎地处理好林业经济效益和生态效益之间的关系。

关键词：林业政策；现代林业；生态文明

林业是生态建设的主体，是重要的公益事业，又是重要的基础产业，肩负着优化生态和促进发展的双重使命，在国民经济和社会可持续发展中具有不可替代的作用。1949年以来，党和政府先后出台了一系列政策，有力地推动了我国林业的发展。回顾林业政策演变历程，阐述其变化的原因，分析其利弊得失，可为现代生态林业建设提供有益的借鉴。

一

历史上我国是一个多林的国家，经过长期战乱、火灾、过度垦伐后，森林资源日趋减少，导致新中国成立之初林业基础非常薄弱。新中国成立后，党和政府出台了一系列政策措施，旨在推动林业的建设和发展。回顾历史，新中国林业发展大致可以分为三个阶段：1949—1978年为第一阶段；1979—1997年为第二阶段；1998年至今为第三阶段。

新中国成立初期至十一届三中全会，是我国林业发展的第一阶段。这一阶段党和政府对林业建设方针、森林权属界定、保护森林资源、防止森林火灾、禁止乱垦滥伐等问题先后出台了一系列政策。又可分为建设起步和徘徊停滞两个时期。

（一）建设起步时期（1949—1958年）

1949年，中国人民政治协商会议做出了“保护森林，并有计划地发展林业”的规定。1950年，党和政府提出了“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”的建设总方针。1964年，为进一步完善这一方针，提出要“以营林为基础，采育结合，造管并举，综合利用，多种经营”。林业建设总方针的提出与完善，对保护发展、开发利用森林资源发挥了重要的指导作用。

新中国成立前，山林权绝大多数为私有，山林可以自由买卖。1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》，对山林权属问题做出了界定，确立了国有林和农民个体所有林。1949年中国人民政治协商会议做出了“保护森林，并有计划地发展林业”的规定。1950年第一次全国林业业务会议决定“护林者奖，毁林者罚”，各地政府积极组织群众成立护林组织，订立护林公约，保护森林，禁止乱砍滥伐。同年，政务院还颁布了《关于全国林业工作的指示》，指出林业工作的方针和任务是以普遍护林为主，严格禁止一切破坏森林的行为，在风沙水旱灾害严重地区发动群众，有计划地造林。1958年4月，中共中央、国务院发出了《关于在全国大规模造林的指示》；同月，中共中央、国务院发布了《关于加强护林防火工作的紧急指示》等文件。

林业建设总方针的确立与完善、森林权属界定、保护森林资源政策的出台与实施，有助于保护森林资源，推动我国林业的发展。据相关统计资料，1949年前后，全国森林覆盖率仅为8.6%。1950—1962年，对主要林区森林资源进行调查，全国森林覆盖率为11.81%。[1]森林覆盖率有了较快的增长。

（二）徘徊停滞时期（1958—1978年）

这一时期，党和政府为推动林业的健康发展，曾出台过一些正确的政策，如1958年9月，中共中央下发了《关于采集植物种子绿化沙漠的指示》；1961年6月，中共中央作出《关于确定林权，保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》；1963年5月，国务院颁布了《森林保护条例》（这是新中国成立以后制定的第一个有关森林保护工作的最全面的法规）；1967年9月，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组联合下发了《关于加强山林保护管理，制止破坏山林、树木的通知》等。这些政策措施，都有利于森林资源的保护和合理开发。

但就总体而言，这一阶段我国林业建设历经曲折。全国范围内出现了毁林种粮的现象，森林资源遭到了严重的破坏，水土流失严重，生态环境问题迅速凸显。1973—1976年，我国开展了第一次全国森林资源清查工作，结果显示当时森林面积约121.9万平方千米，森林覆盖率为12.7%。1977—1981年第二次全国森林资源清查，我国森林面积为115.3万平方千米，森林覆盖率降至12.0%，[2]指标较第一次清查时有所下降。

十一届三中全会前，党和政府为推动林业发展出台了一系列政策，就政策的实施效果来看，情况并不理想，林业建设一度停滞，甚至倒退。这与以下几点因素密切相关：

（1）林业建设缺乏有利的社会环境。1958—1978年，我国先后经历了“大跃进”、人民公社化运动、三年自然灾害和“文化大革命”。党和政府在思想和认识方面出现了偏差，“左”倾思想盛行。在急于求成思想的指引下，“向自然界开战”、“以粮为纲”，全国范围内出现了大规模的毁林种粮现象，森林资源的利用和开发，严重背离了林业可持续发展的要求。尽管20世纪60年代，党和政府采取了一些补救措施，如制止乱砍滥伐，恢复林业经济正常秩序等，但“文化大文革”爆发后，“以粮为纲”的政策再度推行，林业建设依然艰难。

（2）以木材生产为中心的林业经营实践。受传统林业经营思想的影响，在林业经营实践中，“不管是森工企业，还是营林部门，特别是森工企业，实际上执行了一条以原木生产为中心的经营方针”[3]森林仅被作为一种经济资源，林业建设首要任务被定位为生产木材。随着国民经济的恢复、发展，社会各条战线对木材等林产品的需求不断加大，木材年产量逐年增长，从1949年的567.0万立方米，到1980年3 507.8万立方米[4]，增长了6倍多。超指标采伐、超期采伐，甚至乱砍滥伐，给林业发展带来了严重危害。

（3）取之于林多，用之于林少，森林保护不到位。由于对森林保护和营造的重要性认识不足，林业建设的正确思想、方针、政策没能得到有效落实，如林业建设“以营林为基础”，没能得到有效的贯彻。重砍伐、轻营造，“年年植树不见树，岁岁造林难成林”。据相关资料显示，从新中国成立至十一届三中全会前，我国每年平均造林315万公顷^[2]，累计造林超过9 000万公顷，但成林面积却只有2 800万公顷，保存率不到三分之一。[5]

二

从20世纪70年代末期到90年代后期，即从改革开放之初到20世纪末期，是林业发展的第二阶段。大力植树造林、加强森林保护、强调可持续发展，成为这一时期党和政府林业政策措施的重点。这一阶段又可分为三个时期。

（一）恢复发展时期（1978—1983年）

十一届三中全会以后，伴随着党和国家工作重点转移，林业建设步入正常轨道。党和政府就植树造林问题，相继出台了一些政策，如《全国人大常委会关于植树节的决议》（1979年2月）、《关于大力开展植树造林绿化祖国的通知》（1979年2月）、《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》（1979年9月）、《中共中央国务院关于大力开展植树造林的指示》（1980年3月）、《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（1981年3月）等。

由于历史欠账太多，以上政策的出台、实施，没能遏制住我国生态失衡的局面。1981年7、8月，我国四川、陕西等省先后发生了历史上罕见的特大洪水灾害。长江、黄河上游连降暴雨，造成洪水暴发、山体崩塌，给人民群众的生命财产和国家经济建设造成巨大损失。专家学者以大量的数据和事实论证了森林植被遭到破坏、生态失去平衡是造成这次洪灾的主要原因。

严峻的生态形势，使党和政府对森林生态效益的重要性的认识不断提升。邓小平同志对当时国务院副总理万里说：“最近发生的洪灾涉及林业问题，涉及森林的过量砍伐。看来宁可进口一点木材，也要少砍一点树。”[6]同时，他还建议全国人大通过议案，规定凡是有劳动能力的中华人民共和国公民每人每年都要种3～5棵树，包栽包活，多者受奖，无故不履行此项义务者受罚。这一建议得到了党和国家其他领导人的认同。1981年12月13日，第五届全国人大第四次会议审议并通过了《关于开展全民义务植树的决议》，从此，植树造林成为我国公民应尽的义务。

在党和政府的领导下，全国人民掀起植树造林运动高潮，展开了一场规模浩大的生态建设运动。为了改变我国西北、华北、东北地区风沙危害和水土流失，减缓日益加速的荒漠化，党和政府决定在西北、华北北部、东北西部绵延4 480千米的风沙线上，实施三北防护林体系建设工程。1986年后又陆续开展了绿化太行山、沿海防护林、长江中上游防护林、平原绿化、黄河中游防护林等生态工程。

全民义务植树和大型生态工程的上马，体现出党和国家对生态建设的重视程度日益加强。

（二）加强森林保护时期（1984—1991年）

按照中央部署，为了保护森林，促进林业发展，我国农村广泛实行了林业“三定”政策。但随着经济体制改革的深入，木材市场逐步放开，在经济利益的驱动下，一些集体林区出现了对森林资源的乱砍滥伐、偷盗等现象，甚至一些国营林场和自然保护区的林木也遭到哄抢，导致集体林区蓄积量在300万立方米的林业重点市，由20世纪50年代的158个减到不足100个，能提供商品材的县由297个减到172个。第三次森林资源清查（1984—1988年）显示，较第二次清查，南方集体林区活立木总蓄积量减少18 558.68万立方米，森林蓄积量减少15 942.46万立方米。[7]在生产建设需要和人口生存需求的双重压力下，木材年产量居高不下，长期超量采伐、计划外采伐，对森林资源消耗巨大，远远超出了森林的承载能力。

与人祸对应的是天灾。1986年春，我国多个省份又连续发生森林火灾1 200多起，烧林52万多亩^[3]，造成严重的经济损失。1987年，北方大兴安岭林区又发生特大森林火灾，大火持续了近一个月，据统计，过火林地面积114万公顷，其中受害森林面积87万公顷，烧毁贮木场存材85万立方米，死亡193人，受伤226人。这是新中国成立以来最严重的一次森林大火，损失非常惨重。

面对森林资源出现的危机，党和政府高度重视，先后颁布了一系列林业保护政策。其中主要有《国务院关于坚决制止乱砍滥伐森林的紧急通知》（1980年12月）、《中共中央国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》（1982年10月）、《中华人民共和国森林法》（1984年9月）、《中华人民共和国森林法实施细则》（1986年4月）、《中共中央国务院关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》（1987年6月）、林业部《封山育林管理暂行办法》（1988年4月）、《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》（1988年8月）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年6月）、《国务院办公厅转发<林业部关于当前乱砍滥伐、乱捕滥猎和综合治理措施报告>的通知》（1992年12月）等。

以上政策明确指出，保护森林、发展林业是我国社会主义建设中的一个重大问题；要正确处理当前利益和长远利益、经济效益和生态效益的关系；我国林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用；对森林的保护和管理必须加强，在任何时候都不能丝毫放松；对乱砍滥伐应当随起随刹，绝不能手软；要彻底改变“木材生产为中心”的理念；坚决调减木材产量，给林业以休养生息的机会。这些政策措施对森林资源的保护，对林业的健康发展，起到了积极的促进作用。其中，《森林法》及其实施细则的出台，标志着我国林业法制建设跨上了一个新的台阶。

（三）向可持续发展转变时期（1992—1997年）

1992年6月，联合国在巴西里约热内卢，召开了环境和发展首脑会议，提出可持续发展理念。李鹏总理率领中国政府代表团出席了大会，并签署了《里约宣言》、《21世纪议程》等文件，向国际社会表明了我国政府积极推进可持续发展的立场。随后，党和政府制定了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，将可持续发展战略作为实现现代化的一项重大战略。

此后，党和政府把生物多样性资源保护、森林资源保护、植树造林等放到了突出位置。在《国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知》（1993年2月）中，明确指出要坚持全社会办林业、全民搞绿化，总体推进造林绿化工作，切实抓好造林绿化重点工程建设。在随后制定的农业法中明确指出，国家实行全民义务植树制度；保护林地，制止滥伐、盗伐森林，提高森林覆盖率。1994年10月通过的《自然保护区条例》，强调要以生物多样性作为重点保护对象。在1996年9月出台的《野生植物保护条例》中，明确提出以严厉的措施，保护生物多样性，维护生态平衡。

从20世纪70年代末期到90年代后期，经过各方努力，林业建设中存在的毁林开垦、乱砍滥伐等现象，得到了一定程度的遏制，植树造林、封山育林等工作初见成效。1984—1988年第三次全国森林资源清查，我国森林面积为124.65万平方千米，森林覆盖率12.98%，活立木蓄积量105.72亿立方米，森林蓄积量91.41万立方米；1989—1993年第四次清查，森林面积133.70万平方千米，森林覆盖率13.92%，活立木蓄积量117.85亿立方米，森林蓄积量101.37亿立方米；1994—1998年第五次清查，森林面积158.94万平方千米，森林覆盖率16.55%，活立木蓄积量124.88亿立方米，森林蓄积量112.67亿立方米。[8]可见，我国森林面积和蓄积出现双增长良好局面，林业发展取得了阶段性成果。

同时，也需清醒地认识到，由于生产建设对木材的需求居高不下，林业发展形势依然严峻。依据林业年鉴中的统计数据，1986—1991年，我国每年的木材产量曾一度递减，从6 502.4万立方米，下降到5 807.3万立方米，减少了695.1万立方米，减幅为10.7%。但是，1991年之后又迅速反弹，至1995年年木材产量攀升至6 766.9万立方米，远远超过了1986年的产量。[9]

三

从1998年至今是我国林业建设的第三个阶段。我国林业建设，初步实现了以木材生产为主，向以生态建设为主的历史性转变。这一阶段分别以“98”洪灾、《关于加快林业发展的决定》的出台和中央林业工作的召开为三个节点。

（一）1998年特大洪灾，凸显了森林保护的迫切性

1998年我国三江（长江、嫩江、松花江）流域发生了特大洪灾。此次灾害持续时间长、影响范围广，灾情特别严重，可谓百年洪灾。据国家权威部门统计，全国共有29个省（区、市）受到不同程度的洪涝灾害，农田受灾面积2 229万公顷，死亡4 150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2 551亿元。

有专家指出，洪灾与生态环境的破坏有着直接的关系。长期以来，长江流域上游的无节制的森林采伐，植被减少，森林覆盖率急剧降低，导致流域内水土大量流失，泥沙淤积，河流蓄水能力降低。北方嫩江、松花江流域的洪灾成因也是如此。

洪灾引发了党和政府对林业发展战略的深入思考。时任国务院总理朱镕基在考察洪灾时指出：“洪水长期居高不下，造成严重损失，也与森林过度采伐、植被破坏、水土流失、泥沙淤积、行洪不畅有关。”[10]在灾情还未结束时，国务院就下发了《关于保护森林资源制止毁林开荒和乱占林地的通知》，强调：“必须正确处理好森林资源保护和开发利用的关系，正确处理好近期效益和远期效益的关系，绝不能以破坏森林资源，牺牲生态环境为代价换取短期的经济增长。”[11]在此基础上，党和政府又出台的多项政策，如《国务院办公厅关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》（1998年8月）、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（1998年10月）、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（1998年10月）等。在这些政策中，党和政府反复强调保护和发展森林资源的重要性、迫切性。

（二）《关于加快林业发展的决定》出台，标志着林业建设以经济效益为主开始向以生态效益为主转变

由于林业具有生产周期长、破坏容易恢复难的特点，进入新世纪后，我国生态问题日益凸显。2003年6月，中共中央国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，决定指出我国生态整体恶化的趋势没能根本扭转，土地沙化、湿地减少、生物多样性遭破坏等仍呈加剧趋势。乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地等现象屡禁不止。气候异常、风沙、洪涝、干旱等自然灾害频发，严重制约经济、社会等各项事业的发展。

随后，在中共中央国务院出台的一系列政策中，反复强调贯彻林业可持续发展战略的重要性。这些政策主要有：《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2003年12月）、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（2004年12月）、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005年12月）、《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（2007年1月）、《中国应对气候变化国家方案》（2007年5月）等。

这些政策体现出党和政府对林业建设、生态建设认识的进一步深化。党和国家对林业建设的认识，已经上升到事关国家发展全局、事关应对全球气候变化的战略地位。由此确立了“三生态”林业发展战略思想，即确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会。规划了林业建设的目标：力争到2010年使我国森林覆盖率达20.3%，2020年达到23.4%，2050年达到28%，基本建成资源丰富、功能完善、效益显著、生态良好的现代林业，最大限度地满足国民经济与社会发展对林业的生态、经济和社会需求，实现我国林业的可持续发展。[12]

（三）中央林业工作会议，林业建设进入了以生态建设为主的新阶段

2009年6月召开的中央林业工作会议，标志着林业建设进入了以生态建设为主的新阶段。这次会议是新中国成立60年来，中央召开的首次林业工作会议。会上，国务院总理温家宝明确指出，林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位。[13]国务院副总理、全国绿化委员会主任回良玉也指出，实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择，解决“三农”问题必须把发展林业作为重要途径。[14]这说明党和政府对生态林业建设的重视，达到了前所未有的高度。

随着我国工业化、城镇化步伐的加快，毁林开垦和非法占用林地的现象日趋严重，社会经济发展需求与林地供给矛盾十分突出。为此，2010年6月9日，国务院审议通过了《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》，这是我国第一个中长期林地保护利用规划。《规划纲要》从严格保护林地、合理利用林地、节约集约用地的角度，提出了适应新形势要求的林地分级、分等保护利用管理新思路，具有里程碑意义，体现了党和国家全面加强生态建设的决心和意志，也标志着我国林业发展政策，由以前摸着石头过河，在不断试错中前进，逐步过渡到对林业发展规律有了深入认识，注重总体规划顶层设计的新的历史时期。

党和政府颁布政策的同时，还出台了一系列措施。例如，为了尽快扭转生态环境恶化的趋势，调整林业以木材生产为主的发展方向，搞好生态建设，大力号召人们开展植树造林，建立自然保护区，加强生态建设和保护。为推进林业生态工程建设，党和政府陆续启动、实施了六大林业重点工程，即天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程以及重点地区速生丰产用材林基地建设工程。

随着以上政策、措施的出台和实施，林业建设获得了健康的发展，森林资源保护、发展取得了巨大成就。据第六次全国森林清查（1999—2003），森林面积为174.90万平方千米，森林覆盖率18.21%，活立木总蓄积136.18亿立方米，森林蓄积124.56亿立方米。[15]第七次全国森林清查（2004—2008），森林面积已达195.46万平方千米，森林覆盖率20.36%，活立木总蓄积149.13亿立方米，森林蓄积137.21亿立方米。[16]截至目前，我国三北防护林工程造林2 400多万公顷，工程区森林覆盖率提高了1倍；天然林保护工程，有效保护天然林9 500多万公顷，减少森林资源消耗4.26亿立方米；退耕还林工程造林2 600多万公顷；全国沙化面积由20世纪末的年均扩展约3 436平方公里，变为目前的年均缩减约1 283平方千米，总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变。[17]这为发展现代林业、建设生态文明、推进科学发展奠定了坚实基础。

由于党和政府加强了对森林资源，特别是天然林资源的保护力度，我国木材产量攀升的趋势得到了控制。“九五”期间（1996—2000年），我国木材产量为29 032.0万立方米，较“八五”时期（1991—1995年）31 755.1万立方米，减少2 723.1万立方米[18]；“十五”期间（2001—2005年），为24 504.6万立方米[19]，较“九五”时期减少4 525.4万立方米。木材产量呈下降趋势，说明党和政府林业保护政策发挥了积极作用。

同时也应看到，随着我国经济社会的快速发展，原木的需求量有增无减，在自身供给能力不足，供需缺口矛盾加剧的情况下，对外依存度逐年提高。近十年，原木进口量迅猛增长，2007年的进口量为3 709.08万立方米，是1996年的12倍。预计到2015年，我国生产建设用木材需求量约为4.8亿立方米，国内缺口将达1.9亿立方米。[20]木材对外依存度越来越高。这对我国木材资源战略安全构成严重威胁，木材资源安全的保障问题愈发紧迫。

四

1949年以来，党和政府在林业发展政策措施方面的探索，经历了一个颇为曲折的过程。回顾60多年来的建设实践，可以看出，党和政府对林业发展规律的认识不断深化，调控林业发展的政策更加科学。

（一）随着党和政府对林业建设认识的不断深化，我国林业政策逐步走向成熟和完善

新中国成立初期，林业的首要任务被定位为生产木材，其原因是多方面的。从思想的角度来看，这与我国传统的林业经营思想、模式有着密切的关系。传统林业观以木材经营利用为基本原则，追求木材最高产量的持续性和稳定性。这一时期，党和政府的林业思想还不够成熟，只重视林业的经济效益，而忽视了林业的生态效益和社会效益。木材生产量逐年攀升，森林资源却日益枯竭，我们赖以生存的环境面临很大的危机。一次次生态危机，印证了恩格斯的预言：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”[21]

林业建设的经验教训，使党和政府对林业的认识不断深化。20世纪80年代以后，党和政府对此前的林业经营思想和模式进行了反思，“不再仅认为林业就是木材生产，开始普遍对林业在国民经济中的重要地位，特别是对保证和促进农业、牧业发展，以及森林在保持自然生态平衡、调节气候、改善环境等方面的多种功能和效益的认识有了新的提高”。[22]进入新世纪后以后，中共十六大更是将改善生态环境，促进人与自然的和谐，确定为全面建设小康社会的重要内容之一；十六届四中全会还指出，统筹人与自然和谐发展，是构建和谐社会的重要内容；十七大将科学发展观写入了党章，要求建设环境友好型社会，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会可持续发展。

随之，党和政府的林业发展理念、政策不断调整，相继提出了生态林业、可持续林业、现代林业等发展新理念，由此前单纯注重林业的经济效益，向经济效益、生态效益和社会效益并重的方向发展。把生态林业建设，提升到关乎社会经济可持续发展的战略高度，确定以生态建设为主的林业发展方向，初步实现了以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。

从新中国成立初期单纯注重木材生产，到今天高度重视生态建设，是一次艰难的转变，也是一次具有开创性的转变，更是一次具有伟大历史意义的转变。这一政策的变迁，体现了中国共产党强烈的历史责任感，体现了中国共产党与时俱进、拼搏进取的政党特色。

（二）林业发展政策逐渐由应急性、临时性，向系统性、整体性方向发展，其科学性、针对性、可操作性逐步增强

十一届三中全会以前，我国政策被动应付，临时性色彩浓厚。政策的出台，多与灾害的发生密切相关。每当林业发展过程中出现了问题，就会针对特定的问题制定一些政策，出台一些应急措施，如乱砍滥伐严重了，就出台一些紧急通知、指示，严禁乱砍滥伐；火灾发生后，就会提出“预防为主，积极消灭”的方针；洪灾发生后，就号召民众植树造林；风沙灾害出现了，就号召人们采集植物种子绿化沙漠。这些政策、方针、指示当然十分必要，但相对比较零散，系统性、整体性不够，超前性、预见性较弱。

随着实践的进展，党和政府对林业发展规律的认识日益深刻，林业政策的科学性也不断增强。针对林业发展中出现的问题，相应的政策、措施由侧重事后补救转为注重事前预防，由被动应付，转向积极主动，科学性、指导性、预见性不断增强。同时，林业发展更加注重顶层设计和总体规划。1994年党和政府制定了《中国环境保护21世纪议程》，确立了保护生物多样性的行动方案和战略目标。1995年3月出台的《中国21世纪议程林业行动计划》明确提出，到21世纪中叶，我国将建立起比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。21世纪伊始，国家林业局牵头组织了近300名国内各领域内的顶级专家，对我国未来半个世纪的林业发展进行了规划，确立了“生态建设、生态安全、生态文明”的“三生态”战略，制定了“严格保护，积极发展，科学经营，持续利用”的发展方针。针对我国目前生态恶化，林产品供需矛盾尖锐的现实，党和政府在深入调研，缜密论证之后，制定并颁布了《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》，以确保林业发展空间、缓解林地保护形势严峻的局面，为林地科学管理提供依据和手段。这体现了党和政府对林业发展规律认识的深化，体现了党和政府林业发展政策科学性、系统性的增强。

（三）林业政策受国际因素的影响日趋明显

20世纪下半叶以来，全球环境问题日益突出，气候问题即是其一。目前，世界气温不断升高、海平面日益上升、极端天气与气候事件频发，这对人类生存环境产生了严重影响。相关研究指出，全球气温本世纪可能上升1.1℃～6.4℃，海平面上升18～59厘米。如果气温上升幅度超过1.5℃，全球20%～30%的动植物物种将面临灭绝；如果气温上升3.5℃以上，40%～70%的物种将面临灭绝。[23]气候变化成为各国共同的问题和人类共临的挑战。

日益严峻的生态形势，需要各国政府采取行动，通力合作，共同面对。在此背景下，国际生态外交和环境外交空前活跃，甚至逐渐成为主流的外交形态。党和政府积极审时度势，积极参与旨在保护森林资源、改善生态环境的国际性事务。2009年9月，联合国气候变化峰会在纽约联合国总部举行，国家主席胡锦涛出席峰会，并向世界承诺，中国争取到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年有显著下降，森林面积增加4 000万公顷，森林蓄积量增加13亿立方米。[24]中国作为负责任的大国，广受瞩目。为了实现这一承诺，党和政府出台了指导全国林地保护利用的纲领性文件《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》。因此，可以预期，我国的林业政策受国际因素的影响将会越来越强。

通过对林业政策演变的分析，我们可以获取一些有益的启示：

（1）林业政策的制定或修改需要严格遵循林业发展规律，把生态、社会、经济等多种因素结合起来，从整体出发，全面经营森林生态系统。林业建设具有周期性长、破坏易恢复难的特点，我们曾因急功近利，无视客观规律，导致了多年来的资源危机、经济危困、生态恶化的局面，这是极其沉痛的历史教训，我们必须牢牢记取。因此，林业政策的制定或修改必须遵循林业发展的内在规律，认真培育、严格保护、积极发展、科学经营、持续利用，不可杀鸡取卵、竭泽而渔。

（2）林业政策必须始终坚持与时俱进，在实践中不断检验、改进、完善、创新，以顺应时代与社会发展的需要。同时，随着世界一体化进程的加快，林业政策的制定或修改需要以开放的心态，世界性的眼光，总结世界各国一切有用的经验教训为我所用，以更好地推动我国林业的建设与发展。

（3）进一步解放思想，审慎处理经济效益和生态效益间的关系。林业生态效益与经济效益之间存在着矛盾。就近期党和政府的政策导向来看，对林业生态效益强调，达到了前所未有的高度，联系到长期以来以木材生产为中心的现实，这有其合理性，甚至有一定的必要性。由于受传统惯性思维的影响，在实践过程中，人们往往把林业的生态效益与经济效益对立起来，要生态效益就没有经济效益，要经济效益就没有生态效益。这似乎又陷入了一个误区。因此，要进一步解放思想，破除将林业的生态效益与经济效益完全对立起来了的惯性思维，妥善处理林业建设中经济效益与生态效益的关系，在林业建设实践中，积极探索能够实现两者之间双赢的最佳切入点和载体，实现两者之间的良性互动。在坚定以生态建设为主的林业发展战略的同时，推动林业经营方式改革，提高林业生产力水平，最大限度地满足经济社会发展对木材及林产品的需求，应是今后党和政府政策调控的重点之一。

参考文献

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[23]费维扬，等.全球气候变暖：人类面临的世纪挑战[J].生态经济，2009（4）：24.

[24]胡锦涛.携手应对气候变化挑战——在联合国气候变化峰会开幕式上的讲话[N].人民日报. 2009-09-23（1）.

【注释】

[1]胡运宏（1981—），男，湖北孝感人，南京林业大学科技处讲师，历史学博士，主要从事中国历史地理学研究。

[2]1公顷＝104平方米。

[3]1亩＝666.6平方米。