改革开放以来党内基层民主建设科学化的主要做法

(一) 健全党内法规, 加强党内民主意识教育

首先, 从健全党规党法入手。 改革开放以来, 针对我们党在探索和实践党内基层民主建设的过程中, 遇到的最大阻力就是党内民主意识和民主习惯的不足这一实际情况, 从健全党内法规入手, 加强对广大党员进行党内民主意识教育, 这是恢复党和国家正常政治生活的起码要求, 也是基层党内民主建设的逻辑起点。1995年1月, 中共中央颁布了 《中国共产党党员权利保障条例 (试行)》, 随后各省、 直辖市、 自治区相继出台了 《实施细则》。 《中国共产党党员权利保障条例 (试行)》 和 《实施细则》 对 “党员享有的各项权利” “各项权利的保护”“侵犯党员权利的行为的惩处”, 以及具体的 “程序和责任” 等内容做了详细和系统的规定。2004年10月, 中共中央根据 《中国共产党党员权利保障条例 (试行)》 颁布以来执行情况和社会发展要求, 修订并颁布了 《中国共产党党员权利保障条例》, 这些都为基层党组织开展对党员的党内民主教育提供了法规依据。

其次, 各地基层党组织在学习党章和 《中国共产党党员权利保障条例》 的基础上广泛开展有关党员民主权利的专题教育活动, 把增强党员的民主权利意识, 调动广大党员参与党内事务的积极性和主动性, 作为重要原则。 如各地社区党组织相继建立 “党员之家” “信仰课堂” 等活动载体, 不仅使社区广大党员有了归属感, 退休不退党性, 而且为充分发挥党员先锋模范作用提供了平台; 有的在社团中建立离退休党员活动站, 成立各种协会组织, 发挥党组织对社团的引导作用; 有的在楼宇自治中, 充分发挥党员参与楼宇自治的管理, “一栋楼就是一座堡垒”; 有的基层党组织努力在服务民生中体现党员的主体作用, 做到 “传民声、 察民情、 聚民心、 解民忧”, 不仅拉近了与群众的距离, 而且使党组织的地位和作用得到了充分体现。 同时一些基层党组织努力拓宽畅通党员意见渠道, 在事关群众切身利益的有关事项中广泛征求党员意见等, 这些措施和做法, 大大调动了广大党员参与党内事务的积极性和主动性, 使党员正确认识了自己在党内基层民主建设中的主体地位, 激发了广大党员的光荣感和责任感。

(二) 由封闭走向开放, 坚持逐步推进党务公开, 增加透明度

各地基层党组织坚持从实际出发, 开拓创新, 因地制宜, 灵活多样, 进行了广泛的探索和实践。

1. 突出党务特色优势, 创新党务公开的形式。 (1) 创建媒体互动式公开。大力加强网络、 手机等新兴媒介公开的建设力度, 发布党务工作信息, 开通 “党务信息平台” “微信”, 开辟网上论坛, 还运用电子滚动屏幕、 电子触摸屏等现代化的科技手段进行公开, 切实做到准确、 快捷、 反馈及时。 (2) 创建专栏公文式公开。 各地基层党组织充分利用各种载体, 扩大党务公开覆盖面。 如有的基层党组织依托政务公开中心设立党务公开栏, 公开党务工作信息; 有的依托档案局开辟 “现行文件阅览中心”, 提供 “一站式” 服务, 让群众免费查阅 “红头文件” 等, 同时还将可以公开的文件制作成电子版, 方便群众在网上查阅浏览。(3) 创建会议通报式公开。 一是建立党务通报制度。 定期向广大党员干部通报不涉及机密允许公开的党委会会议内容及有关决定。 如吉林省长春市南湖街道的社区, 探索通过适当的党的会议来进行公开, 即在党员大会上, 通报党组织开展工作、 完成任务、 加强组织建设等有关情况, 同时结合社区党组织工作总结、 社区干部的述职、 评议等活动, 让广大党员进一步了解党组织的建设情况。 二是扩大决策范围。 党委全委会和扩大会, 适当扩大列席对象, 向公众公开有关会议内容, 同时邀请基层党代表、 人大代表和政协委员等有关人员列席会议, 发挥他们参政议政的重要作用。 (4) 创建述职评议式公开。 以党代会年会制为平台, 向代表大会报告工作, 两委委员在党代表大会上进行述职述廉, 并接受党代表的民主评议和民主监督, 评议情况作为考核干部的重要依据。

2. 逐步扩大党务公开的范围。 各地在实践中大力实施党务工作 “阳光工程”, 开辟信息直通车, 大方位、 广领域、 有重点地确定公开内容和公开项目。凡是本地区、 本单位党员群众关注的重大事项和热点问题, 只要不涉及党内机密, 大都在党务公开范围之内。 如基层党组织关于经济建设和社会发展的重大决策和决议, 重大项目安排和大额度资金的使用情况; 党组织任期目标和阶段工作重点, 年度党建主题活动安排, 群众性精神文明创建活动实施计划; 领导班子成员工作职责, 民主生活会和整改情况; 干部选拔任用、 考核奖惩情况, 领导执行廉洁自律规定和重大事项报告情况, 贯彻落实党风廉政建设责任制情况以及执行党内制度规定的各项办事程序和工作要求情况等。

3. 提高党务公开的质量。 各地在探索中, 始终把提高党务公开的质量和效益放在党务公开的首位, 最大限度地体现党员和基层组织对党内事务的广泛参与和有效监督。 普遍成立了党务公开领导小组, 组成人员由纪委、 组织部、 宣传部、 监察局、 机关党委等有关部门主要负责人参加, 下设办公室, 具体承担起对各地、 各部门党务公开推进和落实情况的协调、 督促、 检查和指导等工作, 负责查处党务公开中搞形式主义、 弄虚作假、 打击报复、 侵犯党员群众民主权利等问题。

(三) 注重制度建设, 探索党内基层民主建设的规范化和程序化

各地主要做法体现在以下几个方面:

1. 继续完善党内政治生活制度。 各地坚持 “三会一课” (党员必须参加党员大会、 党小组会和上党课, 党支部要定期召开支部委员会会议) 制度、 学习制度、 民主生活会制度及党员谈心谈话汇报思想制度。 做到各党支部定期召开支部大会、 支部委员会, 党员要在组织生活会中汇报学习、 工作和思想情况, 开展批评与自我批评, 党员按规定自觉交纳党费。 坚持党员领导干部双重组织生活会议制度。 领导干部要以普通党员身份参加所在党支部或党小组的组织生活, 自觉接受党员群众的监督。 同时, 坚持领导干部讲党课制度。

2. 改革完善党内基层选举制度, 竞争性选举试点普遍增加。 改革开放以来,特别是1990年6月 《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》 颁布实施以来,基层党组织选举工作逐步走向科学化、 法制化的发展轨道, 有力地促进了基层党组织领导班子建设。 在候选人的推荐、 提名、 酝酿上, 坚持开门原则, 普遍坚持走群众路线, 民主推荐、 民主协商, 广泛听取方方面面的意见, 扩大了党内选举的参与面。 各地农村党支部普遍实行 “两推一选” 制, 乡镇党委 “公推直选”试点增加, 党代表选举开始进行直选试点等。 党内 “公推直选”, 实现了四个创新: 选举制度创新——由过去的 “组织任命” 变为 “党员直选”; 选举程序创新——由过去的 “少数人选人” 变为 “多数人选人”; 选举方式创新——由过去的 “多层面多环节间接选举” 变为 “单一层面的开放式选举”; 领导方式创新——由过去的 “直接领导” 变为 “监督指导”。

3. 改革完善党内监督制度。 (1) 各地普遍建立和完善党内情况通报制度、党内情况反映制度和党内重大决策征求意见等制度。 在重大决策征求群众意见方面, 进行了有益的探索, 建立了重大决策公开和多层次咨询论证制度。 如有的基层党组织明确规定, 凡是事关本地全局和广大群众重大利益的决策, 都要公开征求、 认真听取有关专家意见和基层党员群众的意见, 保证决策符合当地实际、 符合群众意愿、 符合法律程序, 有效避免决策失误, 实现了 “阳光党务”。 (2) 建立和完善集体领导和分工负责制度。 一些基层党组织规定, 凡是涉及方针政策性大事及全局性问题、 干部任免决定和奖惩由党委集体讨论作出决定, 不能由个人或少数人决定重大问题。 决定问题要充分讨论, 对重大问题, 按照少数服从多数的原则进行表决。 党委成员不遵守、 不执行集体的决定, 或未能按照集体的决定和分工履行自己的职责, 给工作造成损失的, 应当追究相应责任。 (3) 建立和完善述职述廉制度。 述职内容主要是政治理论学习情况, 贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规的情况, 履行职务的情况, 存在的问题、 改进的措施等。 述廉的内容主要是遵守党员领导干部廉洁从政准则和廉洁自律的有关规定的情况,贯彻执行党内廉政建设责任制的情况等。 (4) 建立和完善谈话和诫勉制度。 党委成员不定期与党员干部谈话, 每次谈话的内容, 根据实际情况有所侧重, 主要是任职谈话和警示谈话。

4. 普遍建立了 “三联” 制度, 并在实践中不断完善。 各地党组织不断推行以 “党委委员联系党代表、 党代表联系党员、 党员联系群众” 为主要内容的“三联” 制度。 “三联” 制度的实行, 畅通了上下沟通渠道, 接近了党与群众的距离。 同时各地积极探索党代表和基层党员评议党委、 政府工作, 列席党委会、列席民主生活会, 参与当地重大事项决策等制度, 构建党委委员、 党代表特别是基层党员参与党内事务, 充分发挥体现广大党员先锋模范作用的平台价值。 同时积极推行群众评议党员、 党员评议党代表、 党代表评议党委委员制度, 切实提高“三联” 制度的工作实效。

(四) 试行党代会常任制, 决策民主化增强

改革开放以来, 在党内民主和党内政治生活制度化诉求的推动下, 一些地方重新开始了党的代表大会常任制试点工作。 从1988年开始, 经中组部同意, 在浙江、 黑龙江、 山西、 河北、 湖南5省12个市、 县、 区先后开展了党代会常任制试点, 以浙江的台州椒江为代表。 十六大以后, 全国各地大部分基层党组织按照中央的要求又开始了新一轮的试点工作, 以四川的雅安为代表。 大体形成了椒江模式和雅安模式两种类型。

由于党代会常任制试点时间较长, 各地在以往探索成果的基础上不断深化这一做法。 如长春市朝阳区在试点探索中进行了以下改进措施: 一是改革 “两委”委员补选办法。 党委委员、 纪委委员出现缺额时, 尝试由组织提名和党代表10人以上联合提名相结合的办法推荐委员候选人, 在年会上差额选举产生。 二是完善评议 “两委” 委员制度。 组织党委常委在年会上述职, 其他委员以提交书面报告的方式接受代表的质询和评议, 评议结果作为干部评价和使用的重要依据。三是深化党代表联系服务党员群众制度。 建立党代表接待日制度, 代表接待日每月一次, 代表直接听取党员群众意见, 反映党员群众呼声, 帮助解决实际困难。四是探索基层党代表直接列席党委全委会和常委会会议, 阅读党委及基层党组织重要决策、 计划、 人事任免等文件, 及时了解当地党建和经济社会发展的情况,提高党代表履行现职的能力等做法。

(五) 创新干部选拔方式, 扩大民主参与形式

改革开放以来, 党内基层民主创新很重要的一个内容就是不断探索干部选拔方式问题, 努力实现党管干部原则与坚持群众公认原则相统一。 在实行民主推荐、 民主测评、 差额考察、 公开选拔、 竞争上岗、 “两推一选”、 全委会投票表决等方面都取得了很大进展。

1. “两推一选” 制。 1991年山西省河曲县城关镇岱岳村在全国首次采取“两票制” 选举村党支部书记, 这一做法很快得到了山西省委的认可和推广, 其他省、 市、 区也相继采取了 “两票制” 或类似的做法选举农村党支部书记。 后来中组部将这一做法完善为 “两推一选” 制, 现已在全国范围内普遍实行。 这一突破, 拓宽选人用人视野, 选拔了大批优秀人才, 加速了村干部优胜劣汰。“两票制” 选举改组织考察提名为群众参与、 公平竞争, 克服了以往暗箱操作、单边操作、 一厢情愿等问题, 极大地提高了选人用人的准确性, 使一大批政治素质好、 文化层次高、 工作能力强、 群众基础好的优秀党员脱颖而出。 这不仅增强了党组织的群众基础, 优化了村党支部工作环境, 而且理顺了村 “两委会” 的关系, 巩固了村党支部的领导核心地位, 收到了农民群众、 党员和上级党组织“三满意” 的良好效果。 同时, 随着试点的扩大, 这一做法已推广到乡镇党委、街道社区等领导班子建设中, 全国已有400多个乡镇进行了公推直选的试点, 可以说乡镇党委班子在直接选举方面迈出的步伐比较大, 突破创新的形式更加丰富, 探索主动性更强。

2. “票决制”。 即是指市 (地)、 县 (市) 级党委、 政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选, 由上级党委常委会提名, 党委会全体会议审议, 进行无记名投票表决; 党委会全体会议闭会期间, 由常委会作出决定, 决定前应征求全委会成员的意见。1988年底, 浙江省椒江市首创了市委全体委员无记名投票表决干部任免制度。 规定: 讨论决定干部任免须有三分之二以上委员到会; 认真讨论酝酿, 基本形成一致意见再进行表决; 委员一人一票, 对拟任免人选逐个无记名投票表决; 当场计票, 得票超过应到会委员二分之一为通过。[1]随后各地试点工作逐步深入展开,2002年7月9日, 中央颁布了 《党政领导干部选拔任用工作条例》, 对 “票决制” 明确加以肯定, 使 “票决制” 从基层个别党组织的创新性行为上升为全国性的制度安排。 从各地推进 “票决制” 试点的情况来看, 主要取得了三点进展。 一是 “票决制” 的应用从大部分试点单位局限于常委会扩展到全委会。 不仅扩大了参与 “票决制” 的人员范围, 而且意味着全委会权力的扩大, 也是将党委主要领导者过分集中的权力还给党组织的重要步骤。 二是 “票决制” 的内容主要限定在重要干部的任免, 但也有个别基层党组织开始对重大决策和重大事项等在规定的范围内投票决定。 三是 “票决制” 的具体执行方式向着民主和公正的方向发展。 除普遍坚持秘密投票原则和当场公布票决结果之外, 一些地方还在技术手段和程序规则方面做了完善。 如以电子表决取代手写投票; 将上级党委票决与群众公认相结合; 等额票决改为差额票决等。

3. “竞争上岗” 与 “公开选拔”。 各地党组织坚持职数、 条件、 过程、 结果“四公开”, 通过领导干部公开选拔、 定期交流轮岗、 公开竞争上岗等形式, 拓展公开选拔范围, 事业单位、 社区和村级组织, 实现干部公选制度化, 使干部工作由 “封闭操作” 向 “开放运行” 转变, 打破了 “论资排辈” “平衡照顾” 的陈腐用人观念, 有利于把坚持党管干部原则与坚持群众公认原则有机地结合起来。