改革开放以来党内基层民主建设科学化的创新发展

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【摘要】：以党的十一届三中全会召开为标志, 党和国家发生了具有深远意义的历史性转折, 开始进入全面改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期, 党内基层民主也得到了恢复和发展。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》, 对党内民主及党内基层民主建设作出了明确的要求。党的十三大进一步强调, 健全党的集体领导制度和民主集中制。在加强和改进党的基层组织建设的同时, 积极推进党内基层民主建设。

(一) 从党的十一届三中全会到十三届四中全会, 党内基层民主建设的恢复和发展阶段

以党的十一届三中全会召开为标志, 党和国家发生了具有深远意义的历史性转折, 开始进入全面改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期, 党内基层民主也得到了恢复和发展。

邓小平总结 “文化大革命” 的经验教训, 明确指出: “继续努力发扬民主,是我们全党今后一个长时期的坚定不移的目标。”[16]为此, 他认为应以民主为改革的推动力, 因为民主是解放思想的重要条件。他强调: “当前这个时期, 特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内, 民主集中制没有真正实行, 离开民主讲集中, 民主太少。当前这个时期特别需要强调民主, 强调民主和集中的辩证统一关系。” “在党内和人民内部的政治生活中, 只能采取民主手段, 不能采取压制、打击的手段。宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利, 必须坚决保障, 任何人不得侵犯。”[17]所以, 他认为要把民主与法制建设紧密地结合起来, 只有民主的制度化和法律化才是克服民主脆弱性的根本途径。“国有国法, 党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法, 国法就很难保障。”

党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》, 对党内民主及党内基层民主建设作出了明确的要求。要允许党员发表不同的意见, 对问题进行充分的讨论, 真正做到知无不言, 言无不尽。党组织应当欢迎党员群众的批评和建议, 并且鼓励党员为了推进社会主义现代化事业提出创造性的见解和主张。选举要充分发扬民主, 真正体现选举人的意志, 候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。要坚决反对和防止侵犯党员选举权利, 使选举流于形式, 妨碍选举人体现自己意志的现象。所有的党员都是平等的同志和战友, 党的领导干部要以平等的态度待人, 不能以为自己讲的话不管正确与否, 别人都得服从, 更不能摆官架子, 动辄训人、骂人。必须采取自下而上和自上而下相结合、党内和党外结合的方法, 加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督, 等等。这些规定及其实施, 对于恢复和规范党内生活发挥了重要作用, 而且也为党内基层民主建设和发展提供了有力的党纪党规保障。

随着党内生活的逐步正常化, 我们党适应社会主义现代化建设的新要求, 在党内民主建设上进行了积极的探索和实践。党的十二大修改通过的党章, 以党内法规的形式恢复了对党员权利的规定, 强调 “党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”。党的十三大进一步强调, 健全党的集体领导制度和民主集中制。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度; 要改革和完善党内选举制度, 明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法, 把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表, 基层党组织委员、书记。要求切实保障党章规定的党员民主权利, 制定保障党员权利的具体条例, 畅通党内民主渠道和健全民主生活, 使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会。

党的十三大认真贯彻邓小平关于加强党的制度建设的重要思想, 明确提出了要在党的建设上走出一条不搞政治运动, 而靠改革和制度建设的路子, 这一党的建设新的思路, 为党内基层民主建设指明了方向。在日常党内生活中, 基层党组织对党员要 “经常地进行教育, 经常地加强监督, 经常地开展批评和自我批评,经常地吸收优秀分子, 经常地发扬正气和抵制歪风”。[18]

还有一些地方在加强对党员领导干部民主监督的同时, 在基层组织中开展了民主评议党员活动。1988年12月15日, 中央批转了中央直属机关和中央国家机关普遍开展的民主评议党员活动, 共有100万个基层党支部、2000多万名党员参加。民主评议党员制度在基层的推行, 对于培养广大党员的民主意识, 克服一些党员干部的封建特权思想, 提供了制度上的保障。

(二) 从十三届四中全会以来到党的十六大, 党内基层民主建设的实践创新阶段

党的十三届四中全会以来, 以江泽民为核心的第三代中央领导集体, 深刻总结党的建设的历史经验, 认真吸取 “八九” 政治风波和苏东剧变的教训, 全面推进党的建设新的伟大工程。在加强和改进党的基层组织建设的同时, 积极推进党内基层民主建设。他强调指出: “我们面临复杂的情况, 要解决各种复杂的问题, 单凭个人的智慧和才能是很不够的, 要靠集体智慧、集体领导, 靠全党同志群策群力。”[19]在党内基层民主建设方面进行了大胆创新。

1. 反复强调党员的基本权利决不容侵犯。党的十四届四中全会《决定》指出, 党章规定的党员的各项权利, 任何组织和个人都不得侵犯, 要制定党员权利保障条例。要鼓励党员解放思想, 实事求是, 勇于探索, 敢讲真话。2004年12月党中央修订的《中国共产党党员权利保障条例》再次强调指出: “党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护, 任何党员、党的任何一级组织都无权剥夺”, “坚持在党的纪律面前人人平等的原则, 不允许任何党员享有特权”。[20]

2. 逐步扩大党员权利的实现范围。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出: 要倾听各方面的意见, 包括反对的意见。党的上级组织作出同下级组织有关的重要决定, 要听取下级组织的意见。 “要疏通和拓宽党内民主渠道, 使党员对党内事务有更多的了解和参与。要把党的方针政策, 指示决议, 及时传达给下级党组织和党员, 有些重要事情应该在党内先讨论, 让党员早知道。” 江泽民在庆祝党成立80周年大会上的讲话中指出: “凡属党组织工作中的重大问题都应力求组织广大党员讨论, 充分听取各种意见。通过建立有效机制, 保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来。”[21]党员权利范围根据时代的需求不断扩展, 充分展示了党极为重视推进党内基层民主建设这一基本的问题。

3. 以具体制度来保障党员基本权利。这一时期, 保障党员的基本权利最大的成果是1995年中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例 (试行)》。该条例包括五个方面的内容: 一是总则, 概括了新时期党内民主的基本原则; 二是党员享有的各项权利; 三是对党员各项权利的保护; 四是对侵犯党员权利行为的惩处; 五是程序和责任, 规定了党员维权的程序和各级组织在维护党员权利中的责任。该《条例》的制定, 为新时期党内基层民主建设特别是党内基层民主主体建设提供了十分有力的法律性支持和制度支撑, 它被称为 “保障党员权利的强大法律武器”。这样, 我们党出现了第一个保障党员民主权利的专门党内法律,它全面系统地规范了党组织和党员在保障党员权利方面的工作和活动, 为党内基层民主建设提供了组织保障。

这期间, 各级党组织将加强党内基层民主制度建设列入重要议事日程, 不仅坚持党员领导干部民主生活会、 “三会一课”、民主评议党员等制度, 还适应基层民主建设特别是完善村民自治的要求, 加强以村党支部为核心的村级组织建设。山西省河曲县等地在总结农村基层民主建设经验的基础上, 创造了 “两推一选” 等选举农村党支部班子成员的新做法、新方式, 一些地方还尝试进行乡镇党委书记和乡镇长直选。根据《中国共产党普通高校基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等党内法规的要求, 企业、机关、高校和城市街道社区党组织进一步严格党内组织生活, 增强党内生活的原则性, 健全党内生活制度, 按期召开民主生活会, 认真开展批评与自我批评, 积极探索推进党内基层民主建设的途径和办法。许多企业在建立现代企业制度的同时, 坚持和完善职代会制度, 职工代表参与出现在一些企业董事会、监事会中; 有的高校还通过民主推荐、选举产生校长等多种制度创新。与此同时, 在改革开放以来党的历次代表大会及中央全会对党内基层民主建设加以重视和指导的前提下, 这一时期相关党内条例也渐次出台, 如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党党内监督条例 (试行)》《中国共产党党员权利保障条例 (试行)》等, 为党内基层民主建设注入了更加坚实的保障措施。

此外, 党的十五届六中全会从加强党的作风建设出发, 强调要坚持民主集中制原则, 反对独断专行和软弱涣散两种错误倾向。要加强对党的领导机关和领导干部的监督, 建立有效机制保证基层党员和下级组织的意见及时反映给上级组织。改革体制、建立制度、制定政策、决定重大事项, 既要发扬民主, 调动各方面的积极性, 又要坚决维护党和国家的集中统一, 防止和纠正分散主义倾向。任何人、任何组织, 违反和破坏民主集中制原则都应受到严肃批评和处理。随着党内基层民主建设相关制度的贯彻和实施, 党员和各级组织领导干部的民主意识不断增强、民主作风不断改进。

党的十六大在总结我们党的历史经验的基础上, 鲜明提出了 “党内民主是党的生命” 的重要论断, 把党内民主认识提高到一个新的水平。强调 “要以保障党员民主权利为基础, 以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点, 从改革体制机制入手, 建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”,[22]为党内基层民主建设进一步指明了方向, 意义重大而深远。

(三) 从党的十六大到党的十八大以来, 党内基层民主建设的全面发展阶段

党的十六大以来, 以胡锦涛为总书记的党中央站在加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位、永葆党的先进性的战略高度, 紧紧围绕推动科学发展、促进社会和谐这一中心任务, 把党内民主建设放在更加突出的位置, 提出了一系列新思想、新观点、新论断, 党内民主理论与时俱进, 不断取得重大创新成果; 党内基层民主实践探索空前活跃, 不断取得突破性进展, 总体上说, 党内基层民主建设进入了一个新的发展阶段。

1. 我们党鲜明提出了 “尊重党员主体地位” 这一新命题, 这一论断, 深刻揭示了党员在党的建设和党的事业中所处的重要地位和党的力量的内在源泉。从根本上强化了党内基层民主建设的理论基石。

“党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体”。为此, 要积极拓宽党员参与党内事务的渠道, 保障党员行使党章赋予的各种权利, 健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度, 充分发挥广大党员和基层党组织参与党内事务的积极性和主动性。通过多种渠道和形式, 广泛集中党内外群众的智慧和力量, 不断提高决策的科学化、民主化水平。

党的十七大以后, 胡锦涛进一步强调, 要牢固树立党员主体意识, 把激发广大党员积极性、主动性、创造性作为党内民主建设的出发点和落脚点, 健全党员权利保障机制, 发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用。要推进党务公开, 创新党务公开形式, 拓宽党员参与党内事务渠道, 探索和丰富党员发挥作用的途径和方式。要积极营造党内民主讨论环境, 在广开言路中集中智慧、在民主讨论中凝聚共识。

2. 要丰富党内基层民主实现形式, 推进党内基层民主决策, 推进党务公开,切实选好用好基层党组织领导班子成员。要扩大干部工作中的民主, 坚持党管干部原则, 完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系, 提高选人用人公信度, 促进优秀人才脱颖而出。要提高广大党员民主素质和能力, 坚持在实践民主中学习民主、在学习民主中实践民主, 深入开展党员权利和义务教育,教育引导各级领导干部带头发扬民主作风、严格执行民主集中制原则, 巩固和发展党内政治生活团结和谐的良好局面。这些重要思想和工作部署, 为党内基层民主建设拓展了更加广阔的视野和实践空间, 丰富和发展了马克思主义民主理论,有力地指导和推动了基层党内民主建设的健康发展。

3. 民主实践创新活动结出了丰硕的果实。近年来, 党内基层民主建设作为党的广大基层组织及普通党员群众的民主实践活动, 改革开放特别是党的十六大以来, 在党的领导下, 在实践中不断取得丰硕的成果。

第一, 扩大差额的比例和范围, 改革和完善基层党组织选举制度。近年来一些地方在差额推荐、差额考察的基础上探索实行差额表决, 使换届过程成为扩大党内民主、贯彻执行党的群众路线的过程。一些地方逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围, 如 “公推公选” “公推直选” “两推一选” 等新的选举方式, 从村党组织发端, 横向拓展到城市社区、机关企事业单位和 “两新” 组织, 纵向延伸到乡镇党委班子。这些举措实质上将干部选择权限下放给基层党员群众, 使干部管理机制从传统的上级组织定调, 基层党员画框框, 转变到党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的局面, 更直接地体现了党员选举人的意志、更大范围地扩大了群众参与, 将普通党员群众的选举权和被选举权落到了实处。

第二, 实行党务公开的制度创新。各地积极推进基层党务公开, 公开的内容、程序、时间、管理等在实践中不断规范。如公开的方式有: 党员及党员代表列席党委会议, 或者通过新闻媒体和文件予以公开, 或者建立党务公开督查制度, 将党务公开纳入党建目标考核等。一些地方在县和乡镇 (街道) 推行党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的 “三联” 制度, 促使上情下达、下情上传, 使基层党组织、党员、群众反映意见的渠道便捷、畅通, 基层党组织活动的透明度进一步增强。

第三, 创立党内基层民主监督制度。各级党组织认真贯彻《中国共产党党内监督条例 (试行)》, 坚持和完善民主评议党员领导干部 (党员) 制度, 党员领导干部述职述廉、诫勉谈话、报告个人有关事项等制度, 改变了过去的 “官评官” 变为现在的 “民评官”, 对于达不到一定比例测评效果的则要通过一定程序加以罢免。民主测评体现了基层党员群众的民主监督权, 体现了党员作为党的主体所具备的完整权利, 使领导干部接受组织和党员群众监督的领域更加广泛、重点更加突出、操作更加具体。从2005年1月起在全党开展的保持共产党员先进性教育活动, 注重增强党员主体意识、激发党员内在动力, 是新的历史条件下最大规模、最大范围地发扬党内基层民主的生动实践, 取得了显著效果。

第四, 完善党员大会和党员代表大会制度, 党员代表大会和代表的作用进一步得到发挥。各地按照党的十六大的部署大胆创新, 在一些乡镇、大型企业、高等院校试行党员代表大会常任制, 赋予基层党员代表大会年会 (例会) 审议党委、纪委工作报告, 增补党委、纪委委员, 接受代表提案等职能, 改变了党员代表大会及其代表作用发挥不充分的状况, 增强了党员代表大会的权威。一些试行党员代表大会常任制的基层党组织, 赋予代表以评议、建议、提案、质询等权利, 使党代表在党员代表大会闭会期间参与重大决策, 监督党委、纪委及其成员, 充分反映选举单位党员的意见和建议, 更好地发挥了作用。

第五, 不断推进基层党组织决策的科学化、民主化进程。各级基层党组织结合实际不断推进民主讨论、民主决策和民主管理, 进一步健全党委议事规则和决策程序, 注重在重大事项决策中充分听取党员和群众的意见, 减少决策失误, 有效地调动了广大党员参与党内事务的积极性, 激发了广大党员的创造活力。

4. 党的十八大以来, 在全面从严治党的新形势下, 党内基层民主建设继续深入推进。

第一, 总结新鲜经验, 明确提出了健全党内基层民主制度体系的重大任务。党的十八大从党员民主权利保障制度、党的代表大会制度、党内基层选举制度、党内基层民主决策机制、党内基层民主制度等5个方面提出一系列具体措施。这5个方面构成了党内基层民主制度体系的总框架, 提出的具体措施既是当前和今后一个时期党内基层民主建设的重点, 也是需要集中全党智慧攻坚的难点。

第二, 严格党内政治生活, 营造良好政治生态。严肃认真的党内政治生活,是我们党的一贯要求和优良传统, 是解决自身问题的有效途径, 是保持党的先进性和纯洁性的内在要求。党的十八大以来, 习近平同志就加强和规范党内政治生活提出了一系列重要论断, 他强调: “从严治党, 最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”[23]“党内政治生活是党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台, 从严治党必须从党内政治生活严起。”[24]党内政治生活是锻炼党性、提高思想觉悟的熔炉。如果炉子长期不生火, 或者生了火却没有足够的温度, 那是炼不出钢来的。事实表明, 党内政治生活松一寸, 党员队伍就散一尺。党员、干部只有在严格的党内政治生活中反复锻炼, 才能坚强党性、百炼成钢。

第三, 发挥党组织党性锻炼大熔炉作用, 严格党的组织生活。在开展群众路线教育实践活动、 “三严三实” 专题教育、 “两学一做” 学习教育过程中, 基层党组织坚持贴近实际、贴近党员、贴近工作, 根据不同类型党组织特点, 丰富活动内容, 创新活动载体, 鼓励各地大胆探索形式多样的党员主题教育、警示教育、党员志愿服务活动, 重视运用好互联网、手机等现代通讯手段, 活跃组织生活, 扩大覆盖面, 让每一个党员都能参加活动、受到教育, 不断增强组织生活的灵活性、实效性、吸引力。

[1] 《中国共产党章程编介 (从一大到十七大)》, 党建读物出版社2008年版, 第180页。

[2] 林尚立: 《党内民主》, 上海社会科学院出版社2002年版, 第21页。

[3] 《毛泽东选集》第1卷, 人民出版社1991年版, 第65页。

[4] 《毛泽东军事文集》, 军事科学出版社、中央文献出版社1993年版, 第99页。

[5] 《邓小平文选》第3卷, 人民出版社2004年版, 第309页。

[6] 《毛泽东选集》第1卷, 人民出版社1991年版, 第278页。

[7] 《毛泽东选集》第2卷, 人民出版社1991年版, 第528~529页。

[8] 《毛泽东选集》第2卷, 人民出版社1991年版, 第529页。

[9] 陈至立主编: 《中国共产党建设史》, 上海人民出版社1991年版, 第563页。

[10] 《王稼祥选集》, 人民出版社1989年版, 第404~406页。

[11] 《中共中央文件选编》 (17), 中央党校出版社1992年版, 第693~699页。

[12] 《中国共产党组织史资料》第9卷, 中共党史出版社2000年版, 第274页。