国际组织及其未来

三、国际组织及其未来

我们正处于经济全球化时代，全球化是一个不可阻挡的趋势，它主要表现在贸易、投资、金融的全球自由流动上，这种自由流动带有很大的盲目性，而全球问题大多处于失控状态，目前还没有全球性的权威机构进行协调。现有的国际经济组织和政治组织对这些问题基本上束手无策。因此，通过国际协调，改革现有的国际组织，建立新型国际秩序和体制已刻不容缓。所以，在更广泛的全球化运动背景下，现有的国际组织将如何演变和发展，能否适应和应付诸多问题的挑战，成为各种国际组织面临的一个重大课题。

19世纪以来，一些国际思想家所强调的“有组织的和平主义”思潮，通过国际组织的发展及其作用，对国际社会的演变产生了缓慢的但却是深远的影响。今天，没有人还会像早期一些相信权力政治的人所认为的那样，轻视和忽略国际组织的作用。在今天诸多全球问题的管理和治理过程中，没有国际组织的协助和参与是难以想象的。毫无疑问，在国际社会的发展过程中，国际组织的作用不是没有，而是太有限了，不是太多，而是太少了。现在应该作出更大的努力，使国际组织在国际生活的民主化、秩序化过程中发挥更加积极有力的作用。我们应该看到，既有的许多国际组织，它们在机构运转、行事效率和行动目标等方面，仍然存在许多的缺陷。一些政府间国际组织仍然难以摆脱强权政治的影响，其行动目标常常是从发达国家的立场出发的，对发展中国家的要求往往不能予以充分的照顾。凡此种种，都提出了国际组织的改革和在国际社会中的定位问题。

今天，在国际组织的改革和发展问题上，没有什么比联合国的改革这个问题更加突出和引人注目了。联合国改革涉及广泛的领域，而安全理事会的改革是其核心部分。安理会在联合国所有机构和组织中影响最大，权力最显赫。安理会的改革涉及每个会员国的切身利益，由此也决定了这项改革的复杂性和艰难性。联合国是战后建立起来的，安理会的机构设置和权力限定，反映的是当时世界政治中的权力配置状况。但是，半个多世纪以来国际关系发生的巨大变化，使得安理会当前的规模、结构、运作机制和决策程序以及方式已不能完全反映当前的实际情况。安理会改革的分歧主要表现在：（1）如何扩大安理会，是同时扩大常任理事国和非常任理事国席位，还是只扩大安全理事会的常任理事国或非常任理事国席位；（2）保留、限制还是取消安理会五个常任理事国的否决权；（3）对于安理会改革的讨论是否应该设时间表，各方意见不一。

随着国际格局的变化以及全球化发展，人们对联合国寄予更大的期望，希望联合国在维护世界和平、促进发展合作、帮助广大发展中国家在全球化进程中趋利避害，以及向全世界提供人道主义援助等领域发挥更大的作用。但是，联合国目前的情况和国际形势的变化是不相适应的。联合国必须进行改革才能担负重任。联合国存在的问题主要有如下几方面：经费匮乏和机构臃肿、安理会的构成和职权方面存在的问题、安理会和大会的关系问题、维护和平部队的作用问题、秘书长的作用问题、联合国与其他地区性组织及非政府组织的关系问题等。

1999年3月24日，以美国为首的北约绕过联合国安理会，单方面对独立主权国家南联盟进行了历时78天的狂轰滥炸，使“联合国的权威和有效性面临严重的考验”。2003年的伊拉克战争，又是美国对安理会的沉重一击。所有这些都是对联合国的巨大挑战，值得世人的警惕。

在联合国的改革过程中，另外一个必须予以考虑的因素是，联合国未来的作用和前途在很大程度上仍将取决于大国对它的政策和态度。我们知道，联合国是大国关系协调的产物，大国一致是安理会在处理重大国际问题时发挥重要作用的主要基础。但是，在冷战后的世界格局中，大国在联合国安理会内部的关系错综复杂，既有共同利益，又有尖锐矛盾，合作与斗争并存，相互依存和相互制约同在。从近年安理会五个常任理事国在科索沃问题、伊拉克问题、联合国改革以及裁军与国际安全问题等重大国际问题上的立场与作用中，可以看出：（1）联合国安理会是大国多边外交的国际舞台，每个国家的作用与影响受到各自综合国力与多边关系的制约。（2）捍卫还是侵犯《联合国宪章》的原则与安理会权威以及人权与主权谁高谁低，是导致大国间出现严重分歧的一个主要原因。（3）大国的战略需要决定了它们对联合国及安理会的政策与态度。

从目前趋势看，联合国在未来的发展将有以下几个特点：

第一，联合国将继续由大国占主导地位，并在相当程度上继续是大国实现利益的一个工具，同时，联合国也将继续是协调国际关系的中心，是各国实现和扩大本国利益的一个重要场所。未来相当长的时间内，联合国事务基本上仍将被以美国为首的西方大国所左右，霸权主义和强权政治仍将在一定程度上影响联合国特别是安理会的政策和行动。

第二，按照现行的《联合国宪章》，联合国的中心任务仍将是维护和平与安全，但西方从两个方面扩大安全概念的内涵。一是以美国为首的西方国家正极力把一个国家的内部冲突纳入国际和平与安全的范畴，从而为其干涉他国内政提供合法化借口。这就是我们现在经常听到的所谓“新干涉主义”，我们必须予以警惕和注意。二是由瑞典前首相卡尔松和英联邦前秘书长兰法尔领导的“全球治理委员会”于1995年初递交给联合国秘书长的一份关于联合国未来作用及其改革的研究报告，它提出了三种安全概念，即集体安全、普遍安全和人民安全，把国际、国内和个人的安全统统纳入联合国的治理范围，并对这三种安全概念提出了三种不同的处理方式。集体安全建立在军事力量的基础上，采用政治的、经济的和军事的强制性手段；普遍安全则通过提供相互合作、建立信任措施、增加军事透明度、逐步裁减军备和军队数量、把军事工业转为民用生产和非军事化等方式来实现；人民安全主要针对由于饥饿、疾病、（政治）压制和违反人权等造成的对个人安全的威胁，主张在联合国内设立人民请愿委员会，审理任何个人的申诉。这种试图扩大安全概念内涵，并将扩大了的安全概念与联合国维护国际安全的目标结合在一起的做法，对广大发展中国家的内部政治发展来说，将是一个重大的挑战。

第三，发展问题将受到更多的重视。这也是联合国在迎接21世纪挑战中必须解决的根本问题。从最近的趋势看来，联合国在涉及政治和军事的高级政治领域，其直接维持和平的作用比较有限，但是要注意到，联合国在涉及经济、社会等低级政治领域的间接维持和平方面，作用是不可低估的。这也正是联合国及其他国际组织值得肯定的地方，因为国际和平的维持既有直接的维持方式，如结束、制止和防止侵略战争，也有间接的维持方式，例如加强各国之间的理解和认识，促进沟通和接触，推动各国经济的发展和全球福利改善等。而后者正是联合国及其他国际组织可以大有作为的地方。

那么，联合国如何能够在促进全球发展问题上发挥更大的作用呢？要真正发挥联合国在促进经济和社会发展中的主导作用，必须解决五个关键的问题：（1）改革现在的联合国经社理事会。比较现实的改革建议是提高现有经社理事会会议参加者的级别，扩大它的权利。（2）由联合国主导制定新的国际经济规则。（3）调整联合国与世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等三个世界性经济、贸易、金融组织的关系。在广大发展中国家中贫穷和人口压力使自然灾害损失增加的情况下，联合国应当加强与区域组织和国际金融机构的合作，帮助非洲等地区消除贫困，实施可持续发展战略，从而达到实现经济发展和社会进步的目的。（4）处理好与地区性组织，尤其是非政府组织的关系。（5）联合国将渐渐从原先主要是为了维护和平与安全的国际政治组织向着为建立规制社会（Regime Society）、担负治理全球任务的国际组织演进。60多年来，联合国总共制定（或参与修订）和通过了300多个条约和公约，从核武器到人权问题，从外层空间利用到海底开发，从老龄问题到妇女、儿童权益等，各方面均已涉及，这对推动形成一个通过国际规则进行治理的国际“法治”社会是有积极意义的。

目前，联合国正面临结束地区冲突、对自身进行改革以及解决财政危机等方面的挑战。阿富汗问题、中东问题、伊拉克问题、苏丹达尔富尔问题、索马里内战及其滋生的海盗问题等，都摆在了联合国面前；同时，全球问题的深入发展、广大发展中国家对经济全球化的利弊的更加深入的了解、国际社会要求加强联合国在国际事务中的主导地位，这些都对联合国提出了挑战，但也给其未来的发展提供了希望。尽管如此，多数国家认为，“联合国在解决人类面临的基本问题方面仍然发挥主导作用”；联合国将继续在维护世界和平、促进发展合作、帮助广大发展中国家在全球化进程中趋利避害以及向全世界提供人道主义援助等领域发挥重要作用。

进入21世纪，人类仍然面临着一些矛盾与挑战：（1）在人类要求实现和平与发展的呼声日益高涨的同时，非洲、亚洲和欧洲等地区不断发生武装冲突，对国际社会而言，维护世界和平与安全仍然任重而道远。（2）科技进步为国际社会的信息交流与知识的传播提供了便利，经济全球化为全球贸易创造了有利条件，但是人类社会并没有公平地分享由科技进步与经济全球化所带来的成果，许多国家的人民目前依然过着十分贫困的生活，建立国际政治经济新秩序成为摆在人类面前的紧迫课题。（3）国际社会仍然受到毒品走私、有组织犯罪、恐怖主义和环境退化等问题的困扰。各国必须携起手来，解决人类面临的共同问题。这些问题，既是当今国际社会面临的重要问题，同时也是国际组织在未来发展中面临的主要挑战。

思考题

1.二战后国际组织有哪些新的发展？

2.非政府间国际组织的兴起有何重大意义？

3.试对联合国安理会改革的最新动态作一分析。