首脑外交的特殊规律

三、首脑外交的特殊规律

从理论上说，首脑外交也是一种政府外交实践，外交的一般规律在首脑外交中完全适用。首脑外交又是由各国政治首脑直接出面实施的外交形态，政治首脑一举一动举世关注，尤其是那些大国的政治首脑，几乎任何一个细微的行动都会产生众多政治意义。因此，首脑外交亦有其特殊的运行规律，任何一个国家的政治领导人在实施首脑外交时都必须遵循。

1.首脑外交是一种最高级别的外交

首脑外交是首脑亲自从事的外交活动。在首脑外交中，首脑既是一国内外政策的最高决策者，也是一国外交的首席外交官，首脑的政治地位决定了首脑外交是国家之间处理重大问题的最权威途径。当今外交问题要么涉及国家的生死存亡，要么涉及政府多个部门的管辖领域，都不是低一级官员所能拍板的。此时，首脑作为一国最高决策者，具有最高的权力与他国谈判决定。

基于首脑外交的权威性，首脑外交也是终极性的外交。首脑外交的定调讲话是刚性的，所作出的决定往往代表国家的“最后宣言”。一旦发觉政策失误或判断错误，事后反悔也不可能，或者反悔将产生极高代价。如果外交承诺只是政府的部长或其他官员作出的，一国仍可以事后找到种种借口来反悔，由首脑出来澄清，或直接将某政府官员解除职务。此种做法显然对首脑是不适用的。当然，如果涉及条约的订立，首脑的决定还需要得到国内立法部门或全民公决的批准，仍存在国内纠错的最后手段。

基于首脑外交的权威性和终极性特点，如果首脑不是外交行家里手，缺乏应对国际事务的必备专业背景和经验积累，由他们来亲自主持与其他国家的谈判，所冒的风险系数是很高的。国家首脑的产生，主要依据政治家在处理国内事务和在国内政治中的作为，较少依据其处理国际事务的能力。大多数国家首脑在上台时对外交没有多少见识，只能在外交实践中逐步积累。

考虑到政治首脑在外交方面的欠缺，首脑外交不能拘泥于细节争论，更不能在乎一城一地的得失，而应关注大的原则性问题，从全局出发，谋求国家利益和国家形象的总体增值，寻求国家关系的政治信赖基础，形成良好的氛围。一旦首脑外交陷入细节上的争论，便往往是失败的。有的首脑外交纯粹是一种国家关系的展示，毫无任何实质内容。越是国际关系紧张，前途晦暗不明、缺乏信心时，出于为人们增加信心的需要，首脑外交越不能奢求获得实际成果，哪怕说两句肯定两国关系发展的空话，也是最大成果。因此，首脑外交要善于形成原则、提炼概念、树立价值、塑造共识。用简明扼要的概念、琅琅上口的语言，向公众传达某种理念信息，是首脑外交的核心所在，也是考验首脑外交智慧的关键。

2.首脑外交是最个人化的外交

与职业外交强调严谨、规则和纪律不同，首脑外交加入了过多的个人感情色彩，是最具个人色彩的外交形式。首脑外交的个人化特征，有利于帮助首脑外交在更加放松的情境下进行，便利双方之间的相互认识，为外交问题的解决提供润滑剂。如果两个首脑能够惺惺相惜，建立起良好的个人关系，两国之间的矛盾和误解就可能迎刃而解。首脑特有个人风格也可以增强一国在他国民众中的魅力，产生良好的公共外交效果。因此，政治首脑在现代外交舞台上可以尽情挥洒，按照人际交往的原则随心所欲，极尽各种智慧和艺术，与对方首脑、官员和公众形成某种默契，博得人格上的尊重和敬佩。当然，首脑外交的个人化也可能带来明显的负面效果，一旦首脑之间的会谈不欢而散，非但没有建立起良好个人关系，反而相互讨厌，可能会带来国家间关系的恶化。因此，法国15世纪的外交官科敏纳就曾指出：“两个想要建立良好私交的大王应该永不见面，但是，应该通过优秀而智慧的大使来交流。”⁽²⁰⁾此外，即使首脑们建立了亲密人际关系，在面临国家利益选择时，还是不能以人际关系法则代替国家利益法则。

因此，首脑外交需要努力寻求个人外交和国家外交的统一。尽管政治首脑代表国家，在实施外交行为时面对的却是有思想、有情感的鲜活社会人格，彼此交流和沟通时决不能完全按照政治文件的脚本进行，亦不可依靠背诵发言稿传达信息，而是完全按照人际关系互动的社会文化和相关礼仪进行，是国家首脑之间以及首脑与所有社会人物之间的人格互动。因此，首脑外交从根本上是一种首脑人格的展现和塑造，借助人格塑造间接建构国家形象，维护国家利益。同时，在首脑的内心深处，必须始终保持政治上的清醒和冷静，时刻把国家利益和国家形象放在首位，并以此作为一切言行的准则。在首脑外交中，首脑的人格互动只是形式，国家利益的博弈和国家形象的塑造才是根本。

寻求个人外交和国家外交统一要求首脑实施外交时必须具备较强的转化能力，将服务国家利益和塑造国家形象的原则转化为活生生的人格互动过程，首脑之间尽管可以在原则问题上针锋相对，在正式场合保持距离，在行为上拿捏分寸，但在生活交往中仍然可以保持密切的友好关系。此种多重人格对于政治首脑来说是一种政治艺术，这使得首脑外交看上去近乎影视明星，谁的表演更加精彩，谁的首脑外交艺术就更加高超。当然，这种艺术可以通过专业人士精心打造，但更主要的是通过众多外交实践的躬身参与逐渐养成。

3.首脑外交是最受关注的外交

首脑们处于权力和责任的中心，首脑外交地位特殊，外交行动举世关注。尤其是在大众传媒飞速发展的时代，首脑外交的几乎每一个行动都被置于媒体的聚光灯下，随时随地被即时传播到世界各地，进入千家万户。

在传媒水银泻地般的冲击下，首脑外交的透明化已经成为不可阻挡的历史趋势。对国家来说，要求其必须对国家的有关事务增加透明度，从封闭的“黑箱”中走出来，修建“玻璃之城”。⁽²¹⁾在外交透明化趋势下，首脑外交也必须坚持透明外交原则。每一次首脑外交行动，都必须满足广大公众的期待，不仅将取得的成果及时公布于众，更重要的是一些重大外交仪式、外交活动及主要行程都必须随时通过大众传媒向社会公布。

首脑外交必须精心策划，不容丝毫闪失。许多国家的外交官员都不得不承认，首脑外交犹如一场环环相扣的外交大戏，台前每一个步骤都需要花费大量时间和精力沟通和协调。当然，首脑外交并非所有环节都做到公开透明，许多实质性问题的首脑对话和谈判过程就不能对公众公开，而必须关起门来由首脑们争论。无论争论过程，还是矛盾焦点，都不会向社会公开，而是作为外交机密封存。有的首脑对话内容甚至不会走出谈判密室。不过，一旦首脑谈判取得了某些具体成果，不管是达成了共同意向，还是就某些问题予以保留，都可以通过联合公报、共同声明、会谈纪要、记者招待会等形式向民众公开。总之，首脑外交是透明外交和秘密外交的统一，关键是如何把握透明外交和秘密外交相结合的度，这是由国家利益和政治需要决定的，是首脑外交的艺术性所在。

此外，公众和媒体对首脑外交的高度关注，也伴随着公众对首脑外交的高度期待。人们希望首脑外交能够产生重大外交突破。如果首脑外交能取得成功，首脑在国内的政治地位就可以得到巩固。但是，这也迫使首脑为了成功而去谋求协议，作出不必要的让步。如果首脑外交不能带来期待中的成果，更多是一种象征性和仪式性的外交活动，缺乏实质内容，在国民中就会产生失望情绪，这对首脑外交也是一种压力。

近年来首脑们创立了首脑系列峰会形式，通过定期召开峰会，逐步释放此种来自公众高期待的压力。不过，系列峰会带来的一个问题是，首脑外交对首脑自身形成了巨大负担。频繁的国际旅行耗费了首脑大量时间和精力，多数首脑饱受长途旅行带来的时差之苦，耗费宝贵时间用于迎来送往和各种仪式活动，没有时间为国家思考正确的发展方向。不少学者认为，国家首脑是政治家，其主要任务不是迎来送往，而是思考如何确立整个国家的历史任务。如果首脑荒废了主业而疲于应付外交事务，造成的后果将是致命的。特别是那些选举产生的首脑，过分把精力投放于外交事务，疏于同民众沟通，可能造成国内选民对首脑的不满，最终失去首脑之位。

系列峰会带来的另一个问题是，频繁的首脑外交挤占了外交资源，经济成本花费惊人。首脑外交需要耗费大量人力、物力、财力。除去庞大代表团的衣食住行，更大花费在于为营造良好外交氛围，首脑外交时不得不拿出贸易订单、合作意向、援助项目、政策调整等“红包”，以获取东道国社会各界的支持和欢迎，这是一笔相当庞大的开支。一些拉美国家的首脑一年之内至少相互会晤四次，欧盟国家的首脑聚首机会更多，首脑外交取得的实际进展与付出的成本相比却十分难堪。⁽²²⁾通过媒体的即时报道，公众看不出首脑外交取得了哪些实际进展，相反成为首脑肆意表演和公款旅行的狂欢节。因此，如何在首脑外交爆炸性发展的今天保证首脑外交的有效性，将是各国外交面临的一大挑战。

4.首脑外交是最需要周密准备的外交

首脑外交涉及议题广泛，需要作出周密准备。首脑的发展和兴起并非完全排除了传统职业外交，恰恰相反，首脑外交在很大程度上离不开职业外交，它以职业外交为前提和必要条件。诚如一位西方学者所比喻的那样：“首脑外交就像一项谨慎的登山行动计划，首先要征服外交山腰的缓坡，要有坚实的后勤支援，最后才能登顶。”⁽²³⁾首脑外交必须由职业外交官作为后勤和协助达到“水到渠成”，不能包办一切。从这个意义上说，首脑外交依然是职业外交的一部分。

从实践中看，首脑外交和职业外交在整个外交棋盘中是“相辅相成”的关系。首先，一切职业外交最终都要上升到首脑外交。尽管并非所有问题都由首脑拍板定论，但职业外交作出的决定不得与首脑的外交决定相违背。一旦进入首脑决定并由首脑实施的外交行为，职业外交就转化为首脑外交。其次，一切首脑外交必须以职业外交为必要条件。外交事务技术性强，涉及政治、经济、文化、社会、法律等诸多学科，十分复杂，政治首脑由于受学科、时间、精力等诸多限制，不可能事必躬亲，许多技术性、协调性和事务性工作，必须仰仗职业外交处理，首脑外交只有在职业外交的坚实基础上才能顺利进行。

首脑外交和职业外交相辅相成的关系在不同国家有不同体现。在总统制国家，职业外交往往扮演“政治顾问”和“技术专家”的角色，完全按照首脑外交的意志行事，首脑外交的权力更加集中。在议会内阁制国家，职业外交独当一面，扮演“副首脑”角色。不少内阁制国家的外交部长往往兼任副总理、副首相职务，在一定程度上职业外交和首脑外交界限十分模糊，首脑外交的权力更多授权或全权委托职业外交处理。无论是总统制国家，还是议会制国家，首脑外交和职业外交都是相辅相成的，这是现代社会任何国家处理外交事务时共同遵循的规律。

毋庸置疑，随着首脑外交的活跃，对传统职业外交产生了复杂而深刻的影响。此种影响既有有利的一面，也有不利的一面。从有利方面来说，首脑外交的兴起为政府外交注入了强大动力。首脑之间的直接交往不仅可以避开一些纠缠不清的技术细节，直面问题的核心，而且在很多情况下可以避开外交上的繁文缛节，以个人之间的情谊化解看似不可调和的利益冲突，有利于外交向纵深发展并克服或抑制一些外交谈判中出现的分歧和矛盾，创造一个有利的外交环境。从不利方面来说，首脑外交的兴起，对职业外交官的外交资源形成了一定程度的“挤占”和“挪用”。职业外交官花费越来越多的时间用于筹备首脑外交，几乎每次首脑外交的成功，都离不开外交官大量的先遣筹备和安排工作，比如最简单的首脑外交形式——首脑热线电话也需要外交官的大量努力，一定程度上导致外交官的独立角色被侵蚀，转变成为首脑外交的助手和工作人员。