首脑外交的形式与机制

二、首脑外交的形式与机制

如前所述，首脑外交的形式不拘一格，十分灵活。“就外交活动的方式而言，首脑外交主要是指正式会议、会晤、非正式会晤；还可以包括国事访问、友好访问；首脑之间的通信、电报、电话及热线联络；首脑的私人代表、特使在正式外交渠道之外的特殊使命，以及首脑公开的对外政策声明、讲话等”。⁽¹⁸⁾概括起来，首脑外交的形式主要包括四种。

1.首脑通信与首脑通话

首脑通信是首脑外交最简单的形式，是首脑越过传统外交渠道，以个人名义代表国家与其他国家首脑或国际组织最高代表等进行直接和迅速的通信，以表达首脑本人对某一国际事态和本国重大利益的关注，提供各种信息，转达他们的政策构想乃至谈判要点，特别是在处理危机局势中，首脑直接通信是时常被采用的外交手段。首脑通信一般在一段时间内并不公开发表，它往往为重大外交谈判和首脑会晤铺平道路。

首脑通信常用正式的外交函件和电报。其具体运行机制是：①首脑信件一般首先用电报发给驻收信国的本国大使，由其正式转交该国外交部，有时也由驻外大使亲自递交该国国家元首或政府首脑，特别紧急和极其重要的信函往往标明“特急”、“绝密”字样，由驻外大使亲手转交。②首脑通信也可由总统或其特使交给外国驻本国外交代表，如不紧要，亦可以口信形式转达；必要时也可建立特别联系渠道。③如时间和形势允许，首脑通信的正式文本可由信使传送；为表示首脑特别敬意或强调信件内容的重要性，也可直接派遣特使面交外国领导人。

信件通常通过正式外交渠道传递，只有在特殊情况下首脑才亲自发信或收信。不过在当今外交中，首脑通信已成为一种既定的甚至是经常性的做法。二战以来它被用得越来越多，尤其在处理危机和应对紧张局势时。

总体来看，首脑通信的措辞往往是机智巧妙且彬彬有礼，即便首脑之间产生严重分歧时，也是如此。就通信内容看，大多数首脑通信尤其是电报，一般是简明扼要、直截了当、看法坦率，常常还是秘密的；有时只用一两句话就说明主要论点，常常最多也只限一段，绝无高谈阔论，极少拐弯抹角，罕有官腔官调，除非是处理至关重要的问题时出于安全原因非这样不可。当然，那种惯例的祝贺、新年祝愿和吊唁信件通常是官方而非个人口气，则另当别论。

由于通讯手段的发展，在当今首脑外交中，又增加了首脑直接对话的新形式。对此有专家指出，国家首脑之间屡屡利用热线电话进行沟通，说明各国领导人打交道的形式正在朝多样化方向发展。当然，使用电话、电话会议、电传和类似的通信设备尽管可以节省传递时间，但保密性差，尤其是此种交流要通过翻译，无意说错或漏译都是无法避免的；甚至在交流看法时，参与者无法进行必要思考，以恰当处理紧张的世界形势问题。尽管如此，首脑通信和首脑通话在近年来依然保持了强劲发展势头，在外交实践中扮演着日益重要的角色。

2.首脑特使外交

在首脑外交的众多形式中，最具灵活性的莫过于特使外交。“他可以自由地起用政府官员或普通平民。他可以给予他们这样或那样与其任务相称的官衔和职位。……他可以把这些代表派往世界上任何他认为适宜的地方。……他们的作用重可千钧，轻可鸿毛。”⁽¹⁹⁾自有文字以来，派遣私人特使从事外交一直是政治首脑们的重要选择，现代大使外交也是从特使外交发展而来的。大使外交的发展并没有取代和消弭特使外交，在派遣大使的同时，首脑还常派遣特使或私人代表，到别国就两国关系的一些关键性问题代表首脑进行高级对话和传达讯息。

最初首脑只在特殊时刻为特定目的才委派特使，比如参加外国首脑的加冕典礼，后来就逐渐正常化和普遍化了，尤其是参与外交谈判、交流看法、通报情况等。凡致力于首脑希望越过常规外交渠道加以处理的外交任务，由首脑委派按照首脑指示行事，且在执行外交任务时代表首脑讲话并直接向首脑报告的特别代表的活动，都是首脑特使外交。最初，他们被称为“特派员”、“专员”或“全权使节”，有些人还被视作“密使”。后来，他们的头衔又包括“执行代表”、“特别使者”、“总统个人代表”、“特别助理”和“特使”。

委派特使的条件十分宽松。特使可以是在职政府官员、卸任的前政要，可以是企业人士、大学教授、陆海空军军官、社会名流和宗教领袖，也可以是首脑的家庭成员，只要首脑认定可以胜任即可，无须经过严格的任命审批手续。不过，从许多国家的首脑特使来看，大多数特使具有特别人脉关系，或承担使命的特殊本事，或某种专长等。其中，与首脑具有牢固的政治信任可能是最重要的条件。

从法律上来说，首脑特使并非一国政府“官员”，仅仅是技术雇员。他们在国外活动尽管没有法律条文规定应该享有外交豁免等特权，但其实际获得的待遇往往超过驻外使节。从这一角度说，首脑特使外交的政治意义大于法律意义。

3.首脑宣言与首脑声明

除通信通话与委派特使外，首脑宣言和首脑声明也是首脑外交的重要形式。首脑们以个人名义发表对外政策的公开声明或纲领，或利用会见外宾发表对外政策谈话，通过新闻媒介传播到全世界，表明政治首脑对国际形势和外交政策的立场和态度。此种宣言和声明虽以个人名义发表，却代表整个国家在一定时期对外政策目标或政策的调整，是一种外交行为。

近年来，随着大众传媒和网络媒体的发展，首脑接受国际媒体采访也成为首脑外交的重要实现形式，受到各国首脑的重视。

4.首脑访问与首脑会晤

首脑访问是增进国家间友好和相互理解的重要形式。通过首脑互访，可以在首脑之间建立信任与协商的关系，可以更有权威地使别国了解本国政策和实际，也可以更客观、透彻地了解世界局势，有助于促进国家间正常关系与合作。

根据首脑访问的重要程度，可以区分为国事访问、工作访问、正式访问、非正式访问、礼节性访问等。

国事访问是首脑外交访问的最高形式，是指国家元首应他国元首正式邀请进行的访问。接待规格非常正式，所有程序完全按外交礼仪安排，一般包括铺设红地毯、正式欢迎仪式、检阅仪仗队，鸣礼炮21响、公众演讲、议会演讲、新闻记者招待会、参观历史古迹、向纪念物敬献花圈、正式国宴并祝酒、授勋、赠送礼品等。通常情况下，东道主国家必须派高级礼宾官到机场迎接，并且访问期间由政府资深部长（通常是外交部长）全程陪同。尤其是特别重大的国事访问。在国事访问期间，首脑代表团通常都会参观东道国的政治、经济、社会、科技、文化发展情况，首脑还会出席一系列国家合作项目的签字仪式，会见侨民代表和驻外使节，以及其他双方确定的事项。国事访问的主要目的在于加深友谊、促进理解、建立信任，故而许多国事访问并不期待能够产生重大外交成果；相反，双方为营造良好访问氛围，往往将一些分歧和问题暂且搁置，等国事访问结束后再重新提出。国事访问头绪繁多、工作量大，除礼仪、交通、人身安全、旅途舒适、服饰、草拟讲话、谈判联合公报和其他重要事项外，甚至连食物偏好或禁忌及个人癖性等细节都要考虑到，并尽可能予以解决；还要为应付偶发事件制定计划，故而多数国家每年最多安排10次左右的国事访问。

工作访问、正式访问在内涵上存在较大重叠。工作访问是指两国首脑以磋商和讨论重大问题为主要目的进行的访问。工作访问可以一次专访一个国家，也可以把磋商国事的首要目的同访问两个或多个国家结合起来作一次旅行，或是把访问某些特定国家列为首脑访问的一部分。从形式上看，工作访问的规格低于国事访问，不需要繁琐仪式，但就内容而言，与国事访问区别不大。正式访问，也称友好访问或正式友好访问，是指一国领导人应某一国家领导人的正式邀请，对邀请国进行的访问，在内容与形式上都与工作访问存在重叠，是介于工作访问和国事访问之间的形态。

非正式访问是指为集中讨论问题而将礼仪活动从简的访问，是一种在内容上与工作访问重叠、在形式上与礼节性访问重叠的形态。其中，领导人以私人身份进行的访问称为私人访问，由于某种原因不便公开的访问称为秘密访问，途经某国所进行的访问称为顺道访问。

礼节性访问是一种纯粹出于某种社会活动的礼节性需要而进行的访问，比如参加庆典、出席吊唁、发表国际会议演说、接受勋章、出席奥运会仪式等礼节性活动期间进行的访问。礼节性访问如果包含严肃讨论问题和非正式会晤，如果交流了观点，非正式举行会谈，就近似工作访问。

上面对首脑访问进行的区分，只是大概。事实上，具体到每种访问的礼仪和内容，每次都会有所不同，彼此的界限也不很明确。但无论是何种访问，只要首脑亲自参加，对于改善一国的国际环境，促进经济、社会发展都有十分积极的意义。特别是国事访问和正式访问标志两国关系的改善或发展，因而同一般的会晤有重大区别，需要一定的条件。

首脑会晤也是一种首脑访问，是指为澄清国家基本政策和战略，由首脑直接会谈和对话，就国家间关系的基本原则达成谅解，以及就外交机构难以解决的分歧和僵持的事态作出统筹安排和寻求解决意向。首脑会晤不同于一般的外交磋商，需要严格的条件、复杂的程序和相应的支持。比如有关各方要具有解决问题的愿望和诚意，会晤要选择恰当时机，双方应对会谈议程、地点及会谈所要达成的原则协议、预期目标进行认真准备；首脑们应尽可能坦率、集中讨论实质问题，而非拘泥于细节的争论和讨价还价。首脑会谈往往产生具体结果——原则声明、公报或一系列协定。采用什么方式通报会谈结果，由会谈双方决定。

根据参加会晤的首脑所代表的国家数量，可以分为双边首脑会晤和多边首脑会晤。双边首脑会晤是由两个国家的首脑直接见面并对话的会晤。冷战期间的美苏首脑会晤、苏联解体后的中美首脑会晤都是令世界瞩目的双边首脑会晤。这种由首脑直接会谈对话的机制及其产生的结果，对于双边及多边国际关系总能起到程度不同的重要影响。

多边首脑会晤，又叫峰会（summit conference），是由三个或三个以上国家首脑参加的国际会议，共同讨论有关各方所关心的国际形势和重大政策问题，以协调立场，统一行动。20世纪80年代以来，多边首脑会晤的形式日益普遍，多边首脑外交更为频繁，讨论的议题既有政治安全问题，又有协调政策，解决经济社会发展的问题。这种多边首脑会议逐步形成定期开会的制度，并且常常通过发表公开宣言、公报，表明对国际经济、政治形势的共同观点或政策，以及双方的观点分歧，成为解决国际公共问题的重要渠道。