全球化时代外交新思维：机制主义与治理外交

一、全球化时代外交新思维：机制主义与治理外交

传统外交的范式是国家与国家之间开展的职业外交，所有的双边事务都通过职业外交代表机构出面协调和处理，国家与国家的交往采取“整体打包”的方式，由职业外交部门和外交官代表国家一揽子解决，推动外交关系的整体发展。此种外交的双边主义思维与国际关系发展的“深度”和“广度”问题密切相关。当双边关系发展的深度和广度还停留在政治关系发展的初级阶段，两国关系的发展则更依赖于此种“整体打包”的方式。

然而，维系职业外交范式的国际政治环境随着全球化、信息化的发展发生了巨大变化。一方面，双边关系的发展已经深入到经济、社会、文化、科技、环保等深层领域，诸如金融危机、商品倾销、恐怖主义、毒品交易、环境恶化、大规模传染病等低级政治问题越来越成为摆在外交议事日程中的关键问题，这些问题单纯依赖外交部门已经无法有效化解。另一方面，以国际禁雷运动和国际刑事法庭为主要代表的全球公民社会部门走上了国际政治的舞台，它们将自己的政策议题带到了国际政治中，改变了国际政治的性质，传统的政府间外交范式对此已经不敷为用。政府间外交范式受到上述来自内外两个方面的力量冲击，近年来出现了一种新的趋势，即外交议题多样化、专业化和部门化趋势^[16]。机制主义和治理外交成为一个重要思维，这是新国际政治的要求。

所谓机制主义，是指现代外交的发展日益依靠外交部门与其他专业政府部门比如经济、贸易、教育、劳工、司法、国防等建立顺畅的工作运行机制，从而有效整合各政府部门的资源和能量，以适应外交议题多样化、专业化和部门化的趋势。为了应对这些转变中的现实问题，美国政府早在克林顿政府第一任期开始就创设了负责全球事务的助理国务卿，主管国务院内部处理跨功能领域事务的几个机构，比如环境保护、促进民主和人权、人口管理与移民问题和司法实施等，这些努力提高了这些部门处理专业性外交事务问题的能力。在第二任期开始，副总统阿尔·戈尔宣布了一个改革和重组国家对外事务机构的更大计划以适应全球化的变化，将军备控制和裁军署、美国新闻署合并进入国务院，通过国务院和国际发展署的部分功能合并，将这些机构的主要职能融入了美国外交政策的网络之中^[17]。同时，全球化还增加了吸纳其他政府机构和部门处理海外事务的需要，而且要求外交部门与之加强系统合作，特别是在经济、防务和司法领域。比如美国近年来注重了国务院与商务部、贸易代表办公室、联邦通讯委员会等部门一道，在世界贸易组织降低关税壁垒和增加世界信息技术和电传技术贸易等事务中，吸纳美国的跨国公司参与外交谈判战略文本的修订以及开展配合行动，取得了明显的进展。与之相适应，跨国问题的数量、等级以及复杂性和协调安排要求改进对外交官的培训机制，特别是增加他们在国际金融、劳工、环境科学和司法领域的专业知识。这就是外交新思维中的机制主义^[18]。

所谓治理外交，是指不仅国内外交各部门要加强机制化合作，双边关系的发展更加强调通过建立机制谋求共同利益的增长，以共同利益为基础处理对外事务，我们称之为“治理外交”，它是以议题领域为驱动的外交，而非以国家规格为驱动的外交。以中美关系为例，最初中美关系更多依赖《中美联合公报》来指导和规约双边关系的发展，随着20世纪90年代以来中美关系的深入，双边外交的机制化趋势日益明显，高层形成战略对话机制、外交形成合作磋商机制、社会形成互动交流机制。随着双边关系的深化，两国非政府组织、政府组织和各个领域的合作互动日益机制化，中美关系的发展已经越来越依靠实际运转的交往机制，而非仅仅依靠中美之间形成的战略定位，这是双边关系发展的新的基础和平台。这些机制的共同特点是限定于某一特定的问题领域，围绕处理具体外交事务议题而建立了一套共同的国际行为原则、准则、规范和决策程序。目前，国家与国家之间的关系发展普遍产生了大量的类似机制，外交越来越成为一种机制化的合作行为。诚如著名国际关系理论大师斯坦利·霍夫曼所说：“国际机制要求对国家利益的狭隘观念逐步进行变革，以合作的互利的长期利益代替争斗的利己的短期利益；国际机制并不意味着国家主权的转移，而是主张国家主权的‘国际汇合’；不是要求单方面的责任和行动，而是强调国际的共同责任和行动；国际机制所包括的准则和决策程序为国际关系角色同时提供限制和机遇，是解决国际争端、实现稳定和平的有效手段。”^[19]在全球化你中有我、我中有你的相互依赖的时代，国家越来越强调共同利益和通过建立一系列机制来妥善处理具体外交事务领域中出现的矛盾和摩擦的理念和逻辑，这就是以“治事”为主要内容的治理外交。

机制主义和治理外交作为全球化时代外交新思维的重要内容，相比传统外交具备四个重要特征：一是机制主义和治理外交的理念针对的是具体的对外事务，而非特定的政府和一定级别的外交官员，无论存在矛盾和摩擦与否，都不表明两国关系存在什么重大起伏。二是机制主义和治理外交必须建立机制，是一种机制化外交或者法治化外交。只要两个国家共同确立了外交机制，双方必须将其作为行为的最高准则，任何一方的背信弃义行为都将被视作不具合法性的外交行为。三是治理外交强调打破政府部门垄断外交的格局，注重引入公民社会部门的合作，建立新型伙伴关系，构成一个围绕特定议题的外交工作团队。四是机制主义和治理外交的行为基础是合作逻辑与共同利益，而不是像传统外交那样过于强调相对利益和坚持零和博弈的游戏规则。

总之，随着全球化的发展，双边外交关系中的机制主义和治理外交必将得到进一步加强，尽管所谓的“外交政策终结”的提法还显得过于乐观，但当今世界各国许多全球性政策日程中的对外政策词语正在变得无足轻重。许多对外事务已经与国内事务密切联系在了一起。越来越要求创设适当的机制将这些事务整合起来。当一个国家同意在许多问题上遵守共同的规则时，同时也需要获得与其他国家遵守共同的标准，比如在劳工法律、知识产权、环境保护、飞行安全和公共健康等领域。为此，一个国家必须与外国相应部门建立同样的机制和共识，以妥善协调有关标准。其他国家之所以愿意接受这些标准，并非仅仅因为它们寻求进入该国市场，也不是需要与主要的世界大国建立好的关系，而是因为它们认识到建立在这些标准上的公正和开放的体系是它们自己从全球化现象中增强获益能力的关键。通过这些合作努力有助于妥善解决经济发展、人口控制、自然资源和民主成长等问题，这是不以任何国家的意志为转移的客观趋势。