公共外交的形式与机制

二、公共外交的形式与机制

公共外交的内容十分广泛，除信息活动和教育文化交流外，还包括经贸交流、领导人互访、体育比赛、政府公关甚至个人行为等，只要涉及政府出面组织，以影响外国公众为目的而开展的各种事关国家形象的活动，都可看作公共外交活动。因此，公共外交主要包括政府公关、媒体外交、人文外交三种。从根本上说，公共外交的三个主要组成部分并不截然分开，而是紧密联系在一起的。公共外交必须从最基础的人的生活层面着手，立足外国公众可能接收到的信息，有针对性地开展公关活动。同时，由于文化权威取决于另一个国家民众认知和接受该国文化的程度，政府实施公共外交的逻辑就不能过于强调眼前利益和近期收益，必须将近期效益和长远发展结合起来，依托国际人文交流，全面推进公共外交。

1.政府公关外交

政府公关是一种信息化时代政治形象的直接营销策略。在政府公关的思维看来，两国政府领导人和外交官之间的交往并非正式官方往来，连“不打领结的外交”都算不上，而是纯粹的私人接触，其行为遵循的不是对外对等的法律逻辑，而是社会交往的道德伦理逻辑。领导人在此种交往过程中所表达的任何意思都仅仅是双方的“君子协定”，不能引用到外交场合，更不能作为外交谈判的立论依据。同样，当一国领导人和其他国家的公众交流时，也纯粹是平等的社会行为体之间的交流，不需要忌讳可能的外交事件后果。政府公关外交的提出，为外交注入了一股强劲活力，使外交看上去平易近人、生动活泼。

在公关外交中，首要的是各国领导人要牢固确立政治公关外交意识，与国外社会各界培养广博的社会人脉关系，塑造明星政治家形象。近年来，在国家领导人的外出访问中，领导人的非正式活动日益增多，比如到对方国家的高等院校发表演讲、接受对方媒体的现场采访、与相关企业员工开展联谊活动、举办社会各界名流参加的宴会活动、安排到某些旅游景点游览等。从某种意义上可以说，领导人在非正式场合的形象传播和塑造效应要比在正式场合大得多。

一个国家开展公关外交，不仅需要明星政治家，更需要具有现代政府公关理念的外交系统。此外，政府公关外交是一项政府和民间机构合作公关的业务。面对广大无垠的社会空间，政府必须明确有所为有所不为的战略，需要在制定游戏规则基础上，放手发动社会组织、地方实力派和意见领袖的力量，间接动员民众凝神聚力共同前进。从经济学来看，当一方（委托人）依赖另一方（代理人）按照前者的利益采取行动时，委托代理关系就产生了，故而委托代理关系几乎充斥营销学各个领域。随着公关外交的推进，政府与非政府组织间的合作关系日益成熟，逐渐演化为一种委托外交形态。所谓委托外交，就是指为充分发挥非政府组织的积极性，政府将部分外交公关职能完全委托给非政府组织承担，由非政府组织提供外交服务。当然，委托外交并没有推脱政府责任，最终承担责任的仍然是政府部门，这是毋庸置疑的。

2.媒体外交

随着通讯技术革命的发展和大众对政治参与程度的加深，媒体与外交之间的互动关系发生了巨大变化，逐渐发展成为一种新的外交形式——媒体外交。媒体外交在20世纪90年代以来受到学者广泛重视。⁽⁷⁾最初，媒体外交被用来描述新闻记者和外交官之间各种各样的复杂联系和互动，即媒体工作者与外交官之间的关系。后来，国际传播、媒体合作与交流以及媒体公关等因素也被纳入媒体外交的范畴。总之，凡是那些由政府幕后指导，运用大众传媒力量，在特定领域向其他国家民众释放信息、影响舆论、塑造行为，希望在其他国家民众中建立信任、获得支持以及增强联系的活动，都是媒体外交。

（1）媒体外交的特点与发展条件

媒体外交具有三个特点。第一，承担任务的低烈度性。媒体外交所承担的外交任务不过是有利于解决一些国家之间的协商和谈判的问题，国家之间存在的分歧并非是根本冲突或深刻矛盾。公共外交所承担的外交任务复杂、深刻得多，往往是一些根本的意识形态和价值观念的折冲。第二，解决问题的短期性。媒体外交所针对的问题通常是一些具体事件，且广受关注，颇具新闻效应，强调及时性、突发性和引人兴趣，解决的是一种“近忧”问题。公共外交是着眼长远的战略考虑，不可能追求立竿见影或毕其功于一役，解决的是一种“远虑”问题。第三，解决问题方式的激化性。媒体外交在短时期内是一种集中释放能量、激化矛盾的外交行为。公共外交是一种化解矛盾，希望大事化小、小事化了的外交行为，实施公共外交必须拿出最大诚心，推心置腹，以求获得对方国家民众的理解和支持。尽管媒体外交和公共外交之间存在一些差异，但基本上媒体外交是一种短时期内公共外交的“变体”，从根本上还是公共外交的组成部分。媒体外交仅有大众传媒一条管道，而公共外交的管道广泛得多，除媒体外，还包括政府官员、民间机构以及其他传播渠道。

当然，媒体外交的发展也取决于一些基本社会和技术条件。具体来说，主要包括四个条件。第一是全球化迅猛发展和国际相互联系的日益密切。全球化发展带动了各国之间相互依赖程度的提高，逐渐形成了互相联结的整体，这是媒体外交发展的社会基础。第二是全球通讯网的建立和完善。到20世纪90年代，各国政治家和公众传播国际信息的大众传媒已形成一个庞大而复杂的全球体系，新闻的采集和传播连成了全球网络，报纸和杂志有了广泛的国际读者，广播和电视经过卫星传送进入全球各地的千家万户，互联网更是把各个地区的办公室、家庭联结在一起，这是媒体外交最重要的技术前提和物质条件。第三是广大民众对国际事务卷入程度的加深。全球相互联系的加强促进了利益的彼此联结，跨国公司、国际贸易以及服务贸易的全球流动，把各国民众联系在一起，人们对于道琼斯指数、东南亚金融危机、伊拉克战争等国际问题日益关注，成为影响政府决策的强大力量。第四是新闻自由理念的逐步加强。在当代，经过数百年民主制度的培育，新闻自由的信念在西方社会已经根深蒂固。新闻自由观念的加强，决定了大众传媒的政治力量日益强大，这也是媒体外交之所以加强的一个重要原因。

（2）媒体外交管道

在当今时代，媒体外交主要指政府运用新闻、出版、无线电广播、电视、电影、录像带以及新兴电子通讯手段，宣传对外政策。一般来说，根据媒体外交管道的先后顺序，主要有以下三个部分：

第一，公共声明。政府声明是政策信息的起点，也是媒体外交管道的开端。政府官员或发言人所说的话是社会讨论的“原始材料”，对公众舆论产生巨大影响。政府的公共声明往往要求反映多方政治力量的利益和看法，能够在其中作出妥协，政府的级别越高，越要重视发表意见的政治后果。政府官员在发表言论时，一般比较谨慎，用语含糊、模棱两可。一些政府官员经常接受媒体采访，以此作为窗口表达本政府的态度和立场。一些政府官员在公布某个消息前，为避免犯错误，都尝试采用一种非正式的“检查目录”，有10个左右的问题始终在脑际盘旋：我们对事情的了解程度如何？我们需要对此问题表态吗？如果需要表态，我们应该表态到什么程度？这种表态在政治上意味着什么？我们所说的话对我们的官僚组织和个人职位有什么影响？我们有没有激怒听众？我们的声明是否算得上足够充分而肯定？我们的表态是否有连贯性？我们有没有选用正确的用语？对我们的行动，我们有没有令人信服的逻辑依据？⁽⁸⁾试想一个顾虑重重的外交官，怎么会有棱角分明的政策表达呢？

政府的公共声明往往通过多种渠道发布，比如政府记者招待会、各部门的吹风会、政府官员在一些重要场合演讲、参加电视脱口秀节目、接受记者采访等。无论是政府部门公开发表的声明，还是政府官员关于某一问题的评论，都在不同程度上被看作公共声明。由于政府的公共声明具有很强的权威性和指导性，一旦确立口径，驻外使领馆、政府各部门以及其他延伸机构都必须按照该口径在全世界解释本国政策，容不得半点马虎。特别是在对外政策上，公开表达对某一问题的立场，直接影响本国同世界各国的关系，尤其是在世界问题上具有重要影响的国家。在国际危机产生的关头，由于各国政府对问题的利益和需要存在着根本差异，政府的公共声明往往直接影响政府处理危机的能力。尽管政府发言人不会每天面临困难问题，但两难抉择是每天都会遇到的。

既然公共声明对政府外交政策如此重要，政府在发布声明时不得不作出一些基本的自制和他制措施。从自制角度讲，政府在制定统一口径时，必须尽可能地考虑各方面的有关反应以及声明发布后的可能后果，尽量做到与口径保持一致；同时，要求政府官员在公共场合不得随意谈论有关外交政策问题，在接受媒体采访或在公共场合发表演讲时，对于哪些是可以讲的，哪些是不可以讲的，提出明确要求，确保政府作为整体保持统一的声音。从他制角度讲，要采取一些基本的报道限制。比如在华盛顿对外新闻中心，在采访重要会议及官员时，记者必须遵守新闻中心的一些基本规则：比如有些采访可以公开报道被采访者的姓名、职务，可以完全引用他的原话或概述其讲话；有些采访属于“背景”报道，记者不能公开被采访者的姓名和具体职务，只能采用“一名政府官员今天说……”“一位不愿透露姓名的五角大楼官员说……”还有一些是“不公开”或“半公开”的内容，记者只能用“据称……”“我们得知……”诸如此类的话。⁽⁹⁾任何国家在开展公共外交时，都必须制定一套新闻管理制度和机制，努力做到在保持风格多样化的同时，实现政策口径一致。

第二，公共信息活动。在信息社会，诚如罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈（Joseph S.Nye Jr）所言，一个国家“在世界上自由散布信息的能力能够增加该国在世界政治中的劝诱潜力”。⁽¹⁰⁾以互联网为代表的现代通讯技术的发展，大大提高了公共信息的传播速度，一个国家的政府必须充分把握技术发展带来的资源，逐步通过加强领导，配套体制，把公共信息的散布纳入媒体外交轨道。

尽管这一做法可能侵犯“新闻自由”原则，但并没有违反新闻自由的法律，只不过增大了大众传媒机构辨别信息的难度。任何国家要想使自己较好地得到国际公众的认识、了解和支持，就必须充分开发这一公共资源，纳入公共外交的轨道。

第三，国际广播活动。国际广播又叫对外广播，是专门以外国听众为对象的广播，是媒体外交极为重要的组成部分。国际广播最早发轫于20世纪20年代。1927年10月24日，荷兰正式开始了对其海外殖民地东印度等地的荷兰语广播，成为世界公认的最早开展国际广播的国家。⁽¹¹⁾国际广播对国际关系影响深远。在战争期间，国际广播往往成为交战双方心理战的重要工具。比如二战期间，美苏英等国家的对外广播对瓦解法西斯国家的士气、鼓舞世界反法西斯人民的信心作出了重大贡献；和平时期，国际广播成为向世界各国人民解释本国有关情况、增进了解以及塑造国家形象的重要途径。在当今世界，中国、美国、英国、法国、德国、俄罗斯等大国都有国际广播电台，对其他国家进行广播。

一个国家开展国际广播，尽管承担着向国际社会全面介绍本国政治、经济、社会和文化价值观念的任务，但最主要的还是服务于政府外交政策的需要。如今，国际广播越来越成为各国开展媒体外交的一个工具。每一个国家都增加了对外广播的拨款和建设，国际广播进一步得到加强。

3.文化外交（人文外交）

除了由政府直接出面开展外交公关、运作大众传媒开展媒体外交外，还可以依托公民个人、私营部门、社会组织等社会行为体开展教育文化交流和友好往来。从性质来说，国家之间的教育文化交流和社会领域的友好往来并不带有官方背景，不存在外交内涵。但是，随着市民社会的壮大和全球化带来的社会交往规模的膨胀，其对外交的意义和价值不容低估。特别是社会领域中的相互交流往往传递着大量社会信息，承载着不同文化价值观念，长期接触和交流必然对外交领域产生强有力的辐射和渗透。因此，人们不能否认教育文化交流所蕴含的“文化外交”在国际关系中的重要意义，它是公共外交的重要内容。在美国前国务卿奥尔布赖特的眼里，文化外交是被看作“外交政策的中心环节”，⁽¹²⁾这不仅是出自一个受到基督教洗礼的犹太人对文化的忠诚，更重要的是看到了文化交流在全球化时代国际关系中的重要地位。在经济高度一体化时代，人们的群体认同和文化规范在国际关系中越来越重要，这是不争事实。这也是公共外交之所以日益重要的原因之一。

开展文化外交存在一个“困境”：如果政府过分积极推行文化外交，必然会被其他国家解读为文化侵略或文化帝国主义；如果政府放松对文化交流的介入，国际文化交流必然失去统一协调的步调，不利于实现本国的外交意图。因此，如何领导和运作文化外交，长期以来一直是一个令人为难的问题。产生这一“困境”的主要原因是，决定文化外交本身是一种最好的宣传的奥秘在于文化外交并不是宣传。⁽¹³⁾如何协调两者之间的关系，隐含了文化外交领导和运作的基本规律和具体艺术。研究文化外交，一个重要的理论任务就是抓住文化外交运作过程中的一些确定性因素，特别是任何国家都必须牢记在心的基本操作机制，通过这些机制可以确定文化外交的运作框架。在国家间关系中，偏见比无知更可怕。克服主观意识形态偏见的最重要途径就是靠交往，特别是两国民众围绕教育、科学、文化、历史、宗教等领域展开的深入广泛的交往。

文化外交从根本上说是一个国家的政府通过教育文化交流渠道所开展的着眼塑造国家形象的战略策划。教育文化交流更多是一种民间交流活动，是社会领域发生的自觉自愿的文化消费活动。如果完全由政府出面进行筹划和控制，就失去了文化消费应有的吸引力。显然，政府对国际教育文化交流不能是一种直接的垄断和控制，而应该是间接的宏观领导，即主要的组织管理、策划协调、经营运作由民间部门负责，政府负责宏观规划、统筹协调、积极引导、提供服务，把教育文化交流纳入外交轨道又充分体现民间平等交流的性质。只有这样，才能真正发挥文化外交“外交管道”功能。

然而，在政府领导与民间运作的对接问题上，至关重要的还是具体实施文化外交的部门和机构的性质定位。因为这些机构的尴尬之处在于，如何把贯彻政府意图、保持文化外交性质与自由从事教育文化交流的民间活动结合起来。从不同国家负责文化外交的部门性质来看，似乎看不出什么规律。但从众多国家实施文化外交的意图来看，在具体事务上由民间部门全面负责，在宏观上由政府领导，负责文化外交的机构是一个体系，同时承担政府外交的职能和民间交流的职能。因此，文化外交部门应当是一种由政府领导而又独立于政府之外的民间机构，在性质上属于“第三部门”。政府对该部门的领导主要是通过政策引导、资金支持、项目规划、检查评估等手段进行。这是由文化外交的目标和特点决定的。

既然如此，政府在处理同文化外交部门的关系时，要注意通过机制建设，有效引导和协调。具体来说，主要包括以下五个方面的机制建设：

第一，规划机制。政府要从微观上放活文化外交的具体实施，把主要精力集中在文化外交项目的总体规划上。换句话说，政府对文化外交的规划是一种“开辟战场”的工作，准确判断、正确定位，是项目规划的关键，具体“战役实施”则交给公共外交的实施部门负责。为此，政府内部应专门设立项目规划部门，履行调查研究和项目确定的职能，每年提供分析报告和项目规划方案，提请立法部门批准，并落实执行部门具体实施。

第二，资助机制。文化外交是一项花销颇巨的工作，作为追求利润的民间部门是不会提供“免费午餐”的。因此，政府不仅规划项目，还必须提供经费支持。2000年，在美国白宫文化与外交研讨会上，不少政府官员和学者认为，最好是一个由公共和私人两方面组成的基金，像处理保护生物多样化一样处理文化多样化问题，为文化外交提供足够的资金供应。⁽¹⁴⁾政府不仅要从财政上列支，提供一笔数量可观的经费支持，还要牵头设立各种类型的基金会，广泛吸收民间资金，共同成为文化外交的雄厚资金供应者。

第三，联络机制。其实，民间部门也有从事国际文化交流的积极性，比如福特基金会、洛克菲勒基金会、一个国家的海外族裔组织（同乡会、同学会等）等民间机构，就对加强国际文化交流十分感兴趣。问题是，这些民间部门之间由于存在时间、成本、竞争等因素，彼此协调和联络的机制不健全，影响了整体效力的发挥。政府要切实承担起“联络员”角色，通过带头设立协调委员会、联络委员会、协会等组织形式，居中协调，提供支持，把各个社会组织有机联结在一起，形成文化外交的强大合力。

第四，整合机制。文化外交同政府公关、媒体外交都是公共外交的组成部门，尽管三者分别由第三部门、政府部门和私营部门（大多是私营的，也不排除一些政府所有的公共媒体部门）负责，但在实践中往往是密切联系在一起的。就三个部门的权限和职能来说，政府是进行整合的最佳部门。政府尽量通过年度计划、经费支持、战略管理、工作导向等杠杆进行协调，努力整合三驾马车的能力，共同形成公共外交合力。

第五，评估机制。由于文化外交是一种着眼长远的工作，短期内很难看出工作效果。因此，更要特别重视效能评估工作，及时发现问题并进行矫正，使之回归正确轨道。各国都应该从本国政府机构及其运作实际出发，建立相应的评估机构，提高公共外交的效能。

值得指出的是，把文化纳入外交管理的轨道有可能带来一定副作用。不少国家已经开始担心美国的文化外交制造了某种程度的“文化帝国主义”，认为全球化意味着“美国化”，认为西方（尤其是美国）大众文化的跨国性、全球性的传播导致非西方或第三世界国家文化传统的丧失，导致全球文化的“美国化”。以形象的语言说，就是整个世界的“麦当劳化”或“可口可乐化”。⁽¹⁵⁾冷战后的世界也受到大量种族和部落冲突的威胁，萨缪尔·亨廷顿称为“文明的冲突”。因此，文化外交是一个复杂过程，必须环环相扣。在开展文化外交时，还要注意消除因此而带来的负面效应，只有做到有始有终，积极沟通，真正将文化、传播和认同等统一起来，才能最终实现跨越文明鸿沟的崇高目的。