公共文化设施的建设机制

一、公共文化设施的建设机制

如何解决上述矛盾，更好地满足公众的文化需要？基本的思路是在经济发展的基础上，构建充满活力的公共文化设施建设机制和管理机制，增加供给，改善管理，不断满足公众的文化生活需要。现就公共文化设施建设机制的主要方面分述如下：

（一）公共文化设施建设的动力机制

所谓公共文化设施建设的动力机制力的产生机理，以及维持和改善这种动力综合系统。浙江各地的公共文化设施，是指推动公共文化设施建设所必需的动机理的各种经济关系、组织制度等构成的建设的动力机制主要包括以下几个方面（见图1）。

图1　浙江公共文化设施建设动力机制结构示图

第一，经济发展需求和文化消费需求的增长，是公众参与公共文化设施建设的动力之源。经济发展为公众提高文化消费需求创造物质基础和条件，而公众文化消费需求提高，必然要求提高公共文化设施建设水平。2010年，浙江省城镇居民人均食品消费支出6118元，比上年增长9．2%，扣除价格因素实际增长仅1．6%；而教育、文化、娱乐等文化消费支出2586元，同比增12．7%，其中文化娱乐服务类支出增长高达27．7%。数据表明，浙江居民释放出来的巨大文化消费需求，为公共文化设施建设提供了强大的动力。

需要指出的是，政府既然参与公共文化建设和管理，自然它也有个动力源问题。但政府作为社会公共部门，从本质上说并没有自己独立的文化消费需要，因而，政府参与公共文化设施建设的动力不可能来自自己的文化需要，只能来自其“执政为民”的理念。“执政为民”体现在公共文化设施建设上，就是政府从事公共文化设施建设要以满足人民文化需要为出发点和落脚点。因此从根本上说，政府基于“执政为民”理念从事公共文化设施建设，与公众为了满足“文化消费需求”参与公共文化设施建设是完全一致的。

第二，政府文化发展规划与文化发展政策宣导，推动着公共文化设施建设和发展。我国从中央到地方都把公共文化设施建设作为全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，满足人民不断增长的物质文化需要的一个重要途径，在十年规划和五年计划里，都指明了文化发展目标和相应的文化设施建设规划。通过这些规划和其他相关政策的制定、宣讲，会进一步促进公众对公共文化设施建设的认同，激发公众参与公共文化设施建设的热情。

第三，提升生活品质和提高文化素质，诱导着公众的文化消费欲求。随着生活水平的提高，公众已不再满足于物质需求，开始将目光投向满足精神需求的文化消费上。而文化产品的生产者和销售商利用各种信息渠道，将文化消费塑造成为一种高雅时尚的生活，塑造成人们文化消费的理想目标，这也诱导着人们参与公共文化设施的建设和使用。

第四，良好的政策环境和强大的资金支持，是公共文化设施建设的助力。资金支持和政策环境组成了浙江公共文化设施建设的支持动力系统。在政策环境上，近年来，浙江省相继出台了文化发展和公共文化设施建设的一系列政策措施，为浙江公共文化设施建设创造了良好的政策环境。在财力支持方面，则主要从资金、土地、税收和人才培训等多方面支持公共文化设施建设，为浙江公共文化设施建设提供了强有力的支持。

（二）公共文化设施建设规划机制

科学合理的建设规划，是高效使用公共文化设施的必要条件。而能否让公众参与规划，则是保证规划科学和合理的前提。现有公共文化设施使用的低效，很大程度上可归因于以往的文化设施建设只是政府行为，缺失真正的建设和使用主体——公众的主动参与。因此，为了保证规划的科学性和合理性，有必要构建体现公众主体性的规划机制。台州形成的“政府—专家—公众代表共同参与”的规划机制可资借鉴。在编制《文化产业发展规划》时，台州专门成立了两个小组：一个是规划编制专家组。这个专家组由相关领域的专家组成，负责设计和编制规划；另一个是评估委员会，负责论证规划。委员会组成人员除了相关专业的专家和政府相关部门负责人外，还有一定比例的公众代表。规划制定出来后，还须公示，以吸收公众的批评和修改建议。这个规划机制，以制度的形式保证了公众在规划中的主体地位，有利于形成政府、专家和民众群策群力的局面，保证公共文化设施建设规划的科学性和合理性。

（三）公共文化设施建设的决策机制

公共文化设施建设因其公共性，一旦决策失误，带来的不仅是设施本身的低效和损失，而且可能会引发政治、社会问题。因此，构建保证公众参与的民主决策机制至关重要。浙江一些地方在多年的实践中找到了不少好形式，安吉建立了由领导、专家和群众相结合的决策机制，2009年开始推行重大公共文化设施决策社会征询、专家论证、公示听证制度。^[2]台州市规定“重大公共文化设施建设项目”^[3]的决策必须进行听证，基本流程如下（见图2）。

图2　台州公共文化设施建设项目听证流程

这些决策机制比较有效地保障了重大公共文化设施项目决策的科学性和合理性。但现在看来，局限于“重大项目”的民主决策是不够的。从单个项目看，“中小型公共文化设施建设项目”决策的失误，似乎影响不大，但从整个市看，中小型公共文化设施建设项目的总量却不是一个小数目。如果在其中出现大量的决策失误，所造成的影响绝不可小觑。因此，这些地区的决策机制有待进一步完善，除了要扩大民主决策的空间，即从重大公共文化设施项目扩大到一般项目外，还需进一步扩大决策主体和完善决策程序。

（四）公共文化设施建设的激励机制

“以奖代补”是目前浙江公共文化设施建设主要的激励机制，它在促进一些富裕地区的公共文化设施建设的同时，也显露出了明显的致弱作用：

一是“以奖代补”拉大了公共文化设施建设水平在不同社区的差距。浙江一些农村地区实施“以奖代补”，一般采取“政府出一点（奖励），农民自己出一点”的办法。但由于“政府出一点”是以“农民出一点”为前提的，富裕农村的农民愿意且有能力“出一点”，也就比较容易得到“以奖代补”的项目资助。但富裕农村一般都已有良好的公共文化设施，得到这些项目及其补贴，对他们来说不过是锦上添花。而对于贫困社区来说，居民和集体可能都出不起这“一点”，因而也就无法获得项目以及政府的那“一点”。结果就是，富村和穷村在公共文化设施建设上的差距越来越大，形成经济差距与文化差距一并拉大的现象。

二是“以奖代补”也会损伤贫困地区居民的积极性。“以奖代补”设计的初衷是激励公众参与公共文化设施建设的，但不少地方政府的财政无法承担大面积奖补，于是，一方面不得不减少“以奖代补”的额度；另一方面提高“以奖代补”的条件和门槛，实际上也就减少了能够得奖的项目。如2010年台州一些县市“以奖代补”的项目就比2009年减少了一半。这样一来，对于那些被“以奖代补”激发出热情，希望参与公共文化设施建设的居民而言，无疑是冷水浇头。

面对这种既希望激发公众参与热情又无力大面积奖补的尴尬境遇，我们认为，“以奖代补”必须建立在比较完备的保障机制的基础上，如果得不到有效的保障，那么，这些地区的公共文化设施建设连启动都难，更遑论维护和运行了。

（五）公共文化设施建设保障机制

保障机制是为公共文化设施建设和运行提供物质和精神条件的。就目前情形看，浙江各地形成的保障措施主要有政策和制度保障、资金投入保障以及人才保障三大类。

1．政策和制度保障

在《浙江省建设文化大省纲要（2001—2020）》、《关于加快建设文化大省的决定》的文件里，浙江省政府提出适当增加省级财政投入，减轻县级财政在“以奖代补”项目上的负担，降低村组集体或农民自筹的配套资金比例；实行文化扶贫政策，坚持基本公共服务均等化原则，大力推进“文化低保”工程等。这些政策的推出，对推动贫困地区的公共文化设施建设、缩小地区差距提供了有力的政策和制度保障。

2．资金投入保障

在公共文化设施建成后，最大问题是，市县乡镇各级受经济状况影响，财政投入很不稳定，配套资金和后续资金很难到位。因此，必须建立政府主导、分级负担，社会资金参与的资金投入保障机制。这就是说，不但要明确政府作为公共文化设施建设的投入主体地位，更要明确各级政府之间的投入责任。同时，要不断拓宽资金筹措渠道，积极引入社会资本，以补充地方财政投入的不足。鄞州区在全国率先出台了政策，通过财政杠杆进行有效引导，鼓励和扶持社会力量举办公益性文化事业，形成了以公共财政投入为主、社会投入为辅的公共文化服务的多元化投入机制^[4]。台州则另辟蹊径，提出并实施“百分之一文化计划”，建立了公共文化设施建设的多元投入机制。^[5]与鄞州借助财政杠杆不同，台州的“百分之一文化计划”是以制度的形式，规定了社会资本参与公共文化设施建设，既扩大了公共文化设施投入主体的多元化，也较大程度保证了资金投入的稳定性。

3．人才保障

公共文化设施建设至少涉及两类部门。一是文化设施管理部门，二是规划建筑部门。两个部门“术业有专攻”，文化管理部门的人懂文化设施的功能却不懂建筑，建筑部门的人懂建筑却不懂文化设施。这就决定在公共文化设施建设和运营上，难免出现管理不善的现象。因此，需要建立一种人才保障机制，将文化管理部门与规划建筑部门两方面的人才集聚起来。2001年的杭州大剧院项目首创“代建制”，^[6]保证了公共文化设施使用单位能够选择一支合适的“代建队伍”，有效解决了文化管理部门缺乏建筑技术和工程管理专门人才的问题，实现了文化管理部门和建筑部门人才的强强联合、优势互补。实践证明，这是一个很好的公共文化设施建设人才保障机制。