全球化时代外交新思维：公共外交的日益强调

三、全球化时代外交新思维：公共外交的日益强调

传统的国家主义范式规定，国家处理对外关系，主要是处理政府之间的关系，这是因为受到了长期的“国家中心主义”至上理念的约束。19世纪以来，形形色色的“国家主义”理念大行其道，“在现实世界中表征为国家以不同形式，从不同角度对市民社会的渗透和侵吞。”^[28]在国际政治实践中，“国家主义”理念表现为政府间外交在外交关系模式中占据绝对的支配地位。

然而，战后以来的国际社会政治经济发展，迅速地创造了公民社会自主性的重新焕发，社会组织在政策制定过程中的独立性日益增强，比如利益集团、绿党等。非但如此，由于全球化、通讯技术革命、第三波民主浪潮、改造政府等趋势的发展，市民社会在国际范围内实现了拓展，逐渐形成了具有理性、自由和批判精神的全球公民社会，对于一个国家的对外政策的关注程度在迅速上升。于是，一个国家在处理同他国的关系之时，除了同该国的政府打交道之外，还不能忽视同公民社会领域搞好关系，积极推进国家形象的塑造，努力争取获得国际社会合法性的支持，这是公共外交之所以日益重要的根本原因。

公共外交（public diplomacy）是美国学者和外交官使用的说法，在英国称为文化外交（culture diplomacy），主要用来指一国政府所从事的对外文化关系^[29]。根据美国国会图书馆为国会参议院外交委员会就美国国际文化项目所做的一项研究表明，“公共外交”是1965年塔夫斯大学（Tufts University）弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·格里恩（Edmund Gullion）首次使用，后来在其教科书中将公共外交界定为：“超越传统外交范围以外国际关系的一个层面，它包括一个政府在其他国家境内培植舆论、该国国内的利益团体与另一国内的利益团体在政府体制以外的相互影响、以通讯报道为职业的人如外交官和记者之间的沟通联系，以及通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成影响。”^[30]公共外交绝非一个国家的政府为了促进国家利益而采取的权宜之计，而是有着更加深厚理论基础和价值内涵。美国前国际交流署署长约翰·莱因哈特（John Reinhardt）在谈到公共外交时认为，美国公共外交是“美国政府进入国际思想市场的活动”^[31]。从更广泛的意义言之，公共外交所反映出来的是一国政府着眼于沟通不同思想文化，促进彼此的理解和交流的外交努力；或者说从根本上昭示了一国政府增进不同文化实体之间的相互理解和认知的社会责任，是一种开展国家行销，塑造一个良好国家形象的战略策划。近年来，关于公共外交的研究形成一种潮流，特别是美国遭受“9·11”恐怖袭击之后，美国带头在全球掀起了公共外交研究的新高潮。可以说，公共主义越来越成为外交运行的一个重要理念。

依照美国学者的传统看法，公共外交的主要活动包括两个方面：一是信息活动（Information Activities），包括以美国新闻署（USIA）和美国广播董事委员会（BBG）主管的广播电视、新闻出版、专题节目以及美国中央情报局（CIA）开展的海外信息活动。主要通过无线电、出版印刷品、电台、电视台、各种新闻记者招待会以及在他国国内塑造舆论等渠道，介绍和宣传美国政府的对外政策，加强与外国公众的沟通，仅仅发挥信息提供和价值偏向的作用；二是教育文化教育交流活动（Education and Cultural Exchange），包括学生、教师和学者的富布赖特项目，学术交流，在外国设立研究中心和访问学者以及建立民主的研究机构^[32]。

实际上，如果以国家形象作为支点，公共外交包括的内容十分广泛，除了上面提到的信息活动和教育文化交流之外，还包括经贸交流、领导人互访、体育比赛、政府公关甚至包括个人行为等，只要涉及政府出面组织，以影响外国公众为目的而开展的各种事关国家形象的活动，都可看作是公共外交活动。因此，根据公共外交的具体实施部门不同进行划分，公共外交可以区分为有政府直接出面运作的公关外交、有政府委托大众传媒开展的媒体外交以及由政府支持由教育文化部门出面实施的文化外交。三种形态的公共外交的共同点在于都是由一个国家的政府直接或者间接运筹，着眼于塑造在其他国家公众心目中的良好国家形象。值得指出的是，尽管三种公共外交形式都具有公共外交的特点，但其各自具有自己的特殊性和具体服务目标。公关外交往往具有短期效应，很难保证长期的效果，特别是适合于为首脑外交和重大外交活动创造良好的社会氛围；媒体外交则具有催化和激发的效应，能够对公众舆论产生深远的影响，适合于澄清事实、鼓噪舆论和塑造社会压力，特别是适用于应对各种突发事件及其引发的相关舆论问题；文化外交发挥作用相对比较缓慢，且影响潜移默化，适宜于改变或者塑造某种稳定的评价和印象。在具体的公共外交实践中，要做到灵活搭配，根据外交需要，有针对性地进行运作，充分发挥各自的优势，共同服务于公共外交的历史使命。

显然，公共外交兴起最重要的意义在于它打破了以往单纯依赖政府间交往处理有关问题的局面，为外交开辟更多的工作空间。特别是随着全球化的深入发展，社会与社会的交往日益频繁和复杂，两国之间人民与人民的交往日益密切，越来越多的行为体进入外交决策群体，它们对于政府对外决策的影响越来越大，必须注意到这些力量对于外交的价值，通过公共外交的形式，及时把这些力量的外交价值纳入一个有机体之中，服务于整个外交局面的改善。这是今后相当长一段时期内全球化时代外交新思维的重要内容。