全球化时代外交新思维：多边制度外交的强化

二、全球化时代外交新思维：多边制度外交的强化

传统外交更多的是一种双边外交，即外交仅仅意味着国家与国家之间的双边对称行为。《牛津英语辞典》的外交条目将外交界定为“通过谈判处理国际关系；由大使和使节们调整和处理这些关系的方法；外交官的义务和艺术，处理国际交往或谈判的技能或谈吐。”^[20]从外交本身的含义来看，更多地强调双边主义，注重通过职业外交官的外交谈判和交往的手段实现国家利益。从历史来看，“一战”之前外交的主要特征也主要是双边主义。尽管自18世纪以来就产生了各种各样的国际组织和国际会议等国际场合，但各国在国际多边场合中奉行的逻辑一直是双边主义的理念，实际上是借助多边的舞台来推定双边主义的理念，是形式上的多边外交，实质上的双边主义。

全球政治时代国家外交中多边主义思维的引入在学术界兴起于越南战争结束之后，特别是以罗伯特·基欧汉与约瑟夫·奈发表了《权力与相互依赖》为开端^[21]。多边主义外交思维的兴起，从根本上来说取决于三个根本因素：一是全球化和市场经济一体化的发展，推动国际竞争从军备竞赛转移到综合国力的发展和人才素质的提高方面，进而要求各国必须回归作为人类社会文明整体运动的现代化运动的主潮流，全面加入国际社会共同体。自第二次世界大战之后，在整个世界依然保持本质上的无政府状态前提下，以联合国为代表的国际组织和一系列国际制度蓬勃发展，国际社会从原来“民族国家独享主权”的时代向“国际社会共享主权”的时代转变^[22]，各国在开展对外交往的过程中，无法回避来自多边主义制度的影响。二是全球公共问题兴起和各国相互依赖的深入，要求各个民族国家必须顺应这一趋势，与多边国际组织和国际制度相互配合和密切合作，共同应对不断涌现和日益恶化的全球性问题。比如世界人口的急剧增加、粮食和淡水供应不足、生态环境严重破坏和污染、贩毒和恐怖主义的日益猖獗、艾滋病传播和全球气候变暖等等涉及全人类生存的问题层出不穷。面对全球性问题，单靠一两个国家的努力无法应对，多边主义是解决这些问题的有效方式。三是国际制度和国际规范的秩序供给和合法性支持功能上升，增强了开展多边主义外交的可靠性和实效性。众多研究表明，20世纪以来，国际社会存在着一个“走向制度的运动”，在某种程度上导向一种政治秩序的出现，这种秩序“至少可以以预先协调的方式处理一些集体问题。”^[23]更重要的是，第二次世界大战以来，“走向制度运动”过程中，日益出现“软制度、硬约束化”的迹象，一些软性的国际组织和国际制度比如世界贸易组织、IMF、《联合国气候变化框架公约》、《联合国海洋法公约》、WHO等，在各自领域扮演着与日俱增的作用，特别是在秩序供给和合法性确证方面尤为突出，多边主义外交思维成为外交价值理念的大势所趋。

全球政治时代国家外交新思维中的多边主义是一个容易引起争议的概念。许多人将其理解成为“有两个以上的国家进行磋商、协调以及举行国际会议进行讨论以解决彼此关系的问题。”^[24]这是对多边外交的一种形式化解读，如果按照这一界定，自从国际组织和国际会议诞生之日起，各国只要参与其中就意味着在外交上开始奉行多边主义的外交思维。实际上，各国改变对国际组织和国际会议的外交思维是在联合国成立之后的事情。因此，为了区别双边主义和多边主义外交思维，进而考察严格的多边主义思维对国家外交思维的影响。到目前为止，学术界对多边主义专门研究的理论性权威学术著作可能是拉格（John Ruggie）1993年主编的《多边主义的重要作用：一种国际形式的理论和实践》，比较权威的定义也就是拉格在这本书里所做的定义，即：多边主义是“依据普遍行为原则，协调三个或三个以上国家的制度形式。”它具有三个基本特征：不可分割性、普遍的行为准则和扩散的互惠性^[25]。其中，最关键的是三个或者三个以上的国家在外交行为上受到统一普遍行为准则的规约，进而多边主义阐述了国际关系中一种普遍的制度形式。

对于外交中的多边主义，如果从参与层次上来说可以分为区域多边主义与全球多边主义。所谓地区多边主义或者区域主义，主要是指地理位置相邻的国家，由于有着较高程度的政治经济相互依存关系和许多共同特性，在相互交往中不断寻求扩大区域事务上的共识和共同安排的一种多边主义观念、制度与价值。“区域主义代表了一种观念、价值和明确的目标的结合，目的是创造、维持和修正一个地区内安全、财富、和平和发展的规范，是志向接近的角色对于在特定的地区空间内重新组织它们的活动与关系的渴望。”^[26]从外交的角度来说，一个国家的社会舆论对区域认知、区域内各国政府对区域化的推动、区域内各国学术界对区域化现象的研究都可以成为区域主义。从根本上来说，区域多边主义更强调在一个国家外交在认知、行为、文化和政治等领域形成了与其他国家共同的行为约束条件，这些约束条件指导特定区域中存在的两个或者两个以上国家和非国家行为体的行为。相比区域多边主义，全球多边主义不过在地理范围上扩展到了全球的层面，特别是形成了一种规约所有国家或者其他政治行为体的普遍制度、组织和价值。无论区域多边主义，还是全球多边主义，都要求一个国家的外交在全球化背景下除了加强同驻地国政府的关系之外，还必须培养与区域、跨区域乃至全球层面制度的关系，因为任何外交事件都将受到区域、跨区域乃至全球多边主义制度、组织和价值力量的影响，使得一个国家在处理外交事务时不能不重视开展对它们的工作。

另外，随着全球公民社会的兴起及其对国际事务介入程度的加深，在多边主义外交思维中还增添了所谓的“多—多边主义”（Multi-Multilaterally）或者新多边主义外交。在当今时代，几乎每一个重大国际问题都无法摆脱来自全球公民社会部门的影响，它们开展的所谓“新外交”活动在实践中催生了新的外交空间。由于政府经常是过于笨重而对人道主义援助、生态恶化、跨国犯罪等全球性威胁缺乏有效的反应，因而至少在部分意义上，国家的政治权威开始自上而下从最高权威移交给了地方和区域组织，甚至于在基层活动的共同体机构。因此，包括美国政府在内的许多国家的政府努力通过建立与非国家行为体——跨国公司、非政府组织、联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际组织之间的联盟来寻求影响稀缺资源和增进处理全球性威胁的能力^[27]。这些联盟要求美国不仅采取多边主义的方式，而且采取多—多边主义的方式同时与几个机构和组织开展合作。在波斯尼亚，美国政府的9个部门同10多个政府机构、7个国际组织以及12个非政府组织——包括国际红十字会派驻国际危机集团——共同观察代顿和平协议。在中东，美国作为主席主导了关于水资源的多边工作集团，这一集团包括47个国家和国际组织以及数不清的国际非政府组织。这些非政府组织不仅自己拥有独特的资源和特有的优势，而且在不同程度上得到了诸如加拿大、奥地利、南非、挪威等所谓“志趣相投国家”（like-minded states）的支持，成为任何国家开展外交都不能忽略的重要行为体。