公共外交的特殊规律

三、公共外交的特殊规律

公共外交是随全球媒体兴起和全球公民社会在现代外交中地位上升而逐渐出现的一种新外交形态。在全球化时代，不同国家在公共外交上的理念和做法差异很大，存在着众多公共外交的实践模式。每一个国家都可以从自身实际出发，从国家目标和利益出发，确定独特的公共外交模式。尽管如此，任何国家在推行公共外交时必须遵循一些基本规律，这是由全球化和信息化发展的客观趋势决定的。

1.过程双向性：公共外交是一种公众取向的双向交流过程

公共外交是一国政府开展的针对国际公众的外交活动，外交的对象是海外公众。现有的国家法并没有对一国政府与另一国公众的关系作出法理界定，而是赋予政府以代理公众事务的合法权力，公众也不大情愿在外交事务上卷入过多。因此，一国政府在实施公共外交时，缺乏公共权力的合法性基础，只能采取非权力手段进行，比如市场经济手段、社会文化手段和公共舆论手段等。这些手段把一国政府放在与对方国公众同等的地位，进行平等对话和沟通，不能利用政府外交特许地位和相关特权开展外交活动。

公共外交的此种非权力手段特征，对传统外交的理念造成了一定冲击，要求一个国家的政府在外交理念上作出相应调整。此种调整包括三个方面。

一是公共外交的对象是对方国家的公众，在采取非权力手段开展外交活动时必须遵守对方国家的法律和制度，尊重对方国的管理惯例。当一个国家的外交官走出使领馆而进入公众中间时，在理论上享有外交特权，受到国家法和外交关系国际公约的保护，但不能利用此种地位作为开展公共外交的工具，不能强求对方国家政府提供相关便利条件。一旦发生此种状况，从法律上就会造成干涉一国内政的后果。因此，当一国政府开展公共外交时，必须调整传统外交理念，放下作为主权国家代表者或外交官的身份，以一个普通公民的身份去实施公共外交业务，在接受东道国法律和制度约束的前提下，通过公关活动、媒体联络以及文化交流渠道与公众进行广泛而深入的交往，实现公共外交的目标和使命。

二是公共外交是一种公众取向，从公众认同结构中确立公共外交的理念及其行动路线图。与传统外交注重从国家利益出发设定外交理念和行动路线不同，公共外交是一种消费者导向（consumer oriented）或市场导向（market oriented），不是从自身出发强加给对方国公众某种形象，而是在准确描述公众舆论基础上，从公众那里获取理念选择的坐标。同时，公众在其现实性上是多样化的，不同区隔中的公众对同一国家的认知、偏好和认同存在差异。公共外交的公众取向并不是抽象的，而是对公众进行区隔和细分，依照常态分布曲线，可以将公众对某一个国家的态度划分为五类：亲我的公众、态度倾向友好的公众、中间游离的公众、态度倾向反对的公众、敌视的公众。对于不同区隔下的公众，公共外交往往采取不同的行动路线。比如对于第一类与第二类公众，只能发挥强化效果（rein‐forcement effect），鼓励他们坚定立场继续支持；对于第三类公众的游离分子，公共外交往往发挥催化效果（activation effect），引发动机，促动隐藏的兴趣，促使他们投入我方阵营；对于第四类公众，公共外交只能希望发挥改变效果（conver‐sion effect），期待他们阵前起义，不过希望不大；对于第五类公众，公共外交对他们根本不起作用。

三是公共外交必须是双向交流，是一个寻求共识的过程。公共外交和宣传不同，现代政治宣传的一个重要特征就是信息的单向控制，信息的流动一般是首先经过宣传者的加工，再向受众方向流动。同时在实施宣传过程中，宣传者还对政治信息严格控制，根据政治目的需要对信息的开放程度进行限制。此种信息流动规律在工业社会分工十分细致、社会成员没有能力掌握信息的时代是发挥作用的。但随着大众传媒兴起和一系列信息传播渠道的确立，宣传者对政治信息一手遮天的格局被打破。广大公众完全可以通过大众传媒、互联网、电子邮件和手机短信获得必要信息，而且在速度上更加快捷，更加深入和完整，在公共外交实施者和受众之间长期存在的不对称格局被打破。此种变化直接决定公共外交实施者在影响受众时再也无法实行单向控制战略，必须把自己和受众放在平等位置，通过双向沟通和交流寻求共识，实现政治价值观的塑造和政治行为的引导。

在实践中，公共外交遵循过程双向性规则，需要重视三方面工作。一是提高信息传播的时效性。基于受众第一时间了解正在发生的事件的心理需求，公共外交实施者必须在第一时间将准确和权威信息传播出去，建立政府各部门定期和不定期的新闻发布制度，提高传播时效性。二是加强信息传播的针对性。公共外交需要结合对象公众的文化背景、思维方式和价值观念等因素，用对象公众所希望、所习惯和所喜欢的方式传播信息。不同国家具有不同文化背景、思想观念和价值体系，不能将适合本国文化背景的传播方式和传播内容照搬到公共外交中。三是加强信息传播的互动性。积极构建多种互动平台，在公众参与中提高公共外交的影响力。

2.目标层次性：知名度、美誉度和认同度是公共外交的核心追求

作为一种具有远大前途和强劲生命力的外交形态，公共外交追求的目标是复杂的、多层次的。有人认为，公共外交就是信息化时代塑造一个国家软权力优势的重要手段，是塑造国家形象的战略规划。此种看法是片面的，塑造国家形象和谋求软权力优势仅仅是公共外交的一个目标，而且是一个长远目标，公共外交更重要的是追求近期目标和中期目标。

知晓度或知名度是公共外交首先追求的目标，也是实现其他目标的前提和基础。公共外交实施者的第一项工作就是要提高外国受众对本国的知晓度，也就是外国受众对本国知晓和了解的程度。没有必要的认知度、知晓度，就谈不上喜欢不喜欢，满意不满意。知名度有两个向度，一个是广度，一个是深度。广度是一个空间概念，它主要指知晓本国的外国公众的数量和分布范围。深度是外国公众对本国了解的程度，需要时间的累积，无法一蹴而就。在当今这个信息爆炸和受众注意力分散的时代，公共外交实施者必须首先促使广大外国公众对本国产生持久兴趣，具有进一步了解的意愿。因此，一国需要发展有吸引力的文化教育交流项目，发展本国的对外信息传播渠道，将有吸引力的信息传播给外国受众。如果一国自身的传播能力受到局限，公共外交实施者还需借助国际主流传媒传播信息，以扩大信息传播的广度和深度。

美誉度也是公共外交追求的重要目标。海外公众对某一个国家信息的接受是有选择性的，往往令自己感兴趣的信息才会引起注意，而且这些信息对形成自己的偏好具有十分重要的影响。在这一关系格局中，一个国家政府所要做的就是尽量筛选能展示最有利于形成海外公众积极偏好的信息。大众传媒的发展为国际信息传播提供了一个开放的国际舆论平台，在这一平台上，时间是有限和稀缺的。除大众传媒的议程设置所决定的信息筛选外，一国政府也可以通过购买政治广告时间或制造新闻事件提供自己希望传播的信息。相比之下，制造新闻事件要比政治广告更有利于提高一个国家的国际美誉度。因为政治广告具有一个根本缺陷，那就是无论广告制作者如何表白，在公众看来都不免有“王婆卖瓜，自卖自夸”的嫌疑，公众在接受政治广告信息时总会在内心深处有所保留。相比之下，媒体在新闻中对于候选人的报道在受众看来更加可信，特别是那些没有经过技术上剪辑处理的现场直播，比经过制作的人造新闻要真实得多。无论是一国政府领导人或外交官接受媒体采访，还是导演新闻事件，都属于媒体外交范畴。公共外交部门需要选拔一批媒体顾问（media consultants）和抬轿博士（spin doctor），使其成为公共外交团队中不可缺少的成员，专门制定媒体策略，有组织地驾驭一波波的新闻浪潮（riding the wave），在强大的视听冲击波中引导公众形成所希望的偏好。当然，一个国家在国际社会的美誉度，更主要的是依赖其外交政策和外交行为。只要一国的外交政策及其行为得到国际社会称赞，该国的美誉度自然就建立起来。只不过在大多数情况下，一个国家出于国家利益的考虑，并不能完全做到心底无私，故而退求媒体外交。

认同度是公共外交追求的理想目标。相比知名度和美誉度，认同度是公共外交的最高追求。认同度是指国际公众对一个国家身份和形象认同的程度，意味着公众对某一国的价值原则、组织体制、制度规范和国家行为给予支持、肯定并赞赏的态度。一个国家获得其他国家公众认同，主要取决于其所创造的文化和文明。比如法国灿烂的人文文化、英国百年帝国积累的英语优势以及美国强大的综合国力，令每一个接受到的民众折服，自然而然就产生比较高的认同度。从获得公众认同的资源基础来看，国际认同度的形成需要长时间积累，需要在教育文化交流中反复检验，一般是通过文化外交来完成的。只有提升到认同度的高度，才能谈得上公共外交谋求确立软权力优势、构建国际形象的知名品牌。

任何一国的公共外交都追求本国的支持度目标，通过影响外国公众来对该国的政策施加影响。不过，这种软权力的行使也有其道义和国际法的界限。如果公共外交的这一目标仅限于促进国家之间的和平与合作关系，那么需求支持度目标的公共外交是无可非议的。但如果公共外交的目的是为颠覆其他国家政权，实现本国对其他国家的支配，那么这种软权力的行使是不道德的，是文化帝国主义的表现，必然遭到对象国抵制。

3.对象细分性：公共外交是一种对象细分的精细化外交作业

公共外交的对象是外国公众，直接目的是要影响外国公众的态度。然而，公众的实现形式多样化，不同区隔的公众对于公共外交的意义也不尽相同。因此，开展公共外交必须对外国公众加以细分，并进行针对性、分众化公共外交。

对公众进行细分，可以有众多标准。美国政治营销专家布鲁斯·纽曼（Bruce I.Newman）列举了政治营销中市场细分的三项基本原则：一是足量性（sizability），在数量上足够多而具有政治上的意义；二是可衡量性（indentifi‐ability），可用数字表达，可用操作性指标衡量；三是可接近性（reachability），能够通过现实的管道和途径去接触。⁽¹⁶⁾该标准对公共外交也是适用的。就对外交政策的关注度和影响力而言，美国学者伯纳德·科恩将一国公众细分为普通公众、专注公众、舆论精英和舆论领袖，不同的公众在外交中的影响力不同，受到学界重视。⁽¹⁷⁾一般来说，可以将一国公众简单分为普通公众、精英群体和舆论领袖。普通公众构成一国公众的大多数，他们在一国各行业中不处于权势地位，对国际事务和外交政策不太关心，对外国的了解主要来自大众传媒，因此没有固定看法或意见，容易受权势集团、媒体和舆论领袖的影响。精英群体是一国各行业中现在或未来的权势群体，通常受过良好教育，国际化意识较强，基于自身利益往往对外交政策较为关注，参与外交政策的讨论。他们中的一些人有可能进入政府，成为外交的实际决策者和执行者。同时，鉴于他们在一国社会中的权势地位，他们的态度和倾向也往往通过人际传播途径对普通公众产生影响。舆论领袖是一国内部有能力塑造舆论方向的人士，往往是主流媒体的主持人、专栏作家、编辑、著名专家学者，或大企业和非政府组织的领袖。由于在公众中的巨大影响力，舆论领袖通过大众传媒传达的看法常常会得到公众的响应。因此，舆论领袖是一国公众舆论的发起者和塑造者。

开展公共外交必须有的放矢，针对不同类型的公众实施不同的公共外交。其一，直接针对普通公众的公共外交一般主要依靠信息传播项目。由于普通公众为数众多，受规模限制的文化交流项目不可能涵盖大多数普通公众，因此，公共外交需借助覆盖面较大的大众传媒，即各种对外广播、印刷媒体、卫星电视、因特网。当然，这不是说直接针对普通公众的人际传播没有重要性。国家领导人、外交官和外国普通公众的直接交流，针对普通公众的文化交流项目，虽然人际传播的受众较小，但可以通过这些受众的二次人际传播，将公共外交的意图扩散到更大的普通公众人群中。其二，针对精英群体和舆论领袖的公共外交需依靠信息传播和文化交流项目两者并举。由于这部分人群是影响一国外交决策的有效公众，他们的态度和立场至关重要。信息传播项目能够为这部分公众提供关于本国的各种准确信息，有助于消除他们对本国的误解和疑虑。文化交流项目可以培植他们对本国的亲近感，建立人际关系。针对这部分公众，有效的公共外交不仅可以通过他们在国内塑造友善的舆论环境，而且一旦某些个人未来成为国家和外交部门领导人，就可以推进一国和另一国未来的友善关系。

在实践中，由于国家之间的社会制度和意识形态不同、公众偏好迥异，以及普遍误解或敌意的存在，公共外交的具体任务还存在差别。比如有的公共外交任务在于消解外国公众对其国家制度和价值体系的认同，增强其对本国制度和价值体系的认知与认同。有的公共外交则看重消解外国公众对其政府或国内团体实行与本国愿望相悖的政策的支持，增强外国公众对其政府或国内团体实行与本国愿望相一致的政策的支持。因此对任何一个国家而言，如果其外交政策要寻求和其他国家的合作，消除外国民众对本国的这些误解甚至敌意是必不可少的工作。从公共外交的作用出发，还可以进一步将其分为争夺型公共外交与合作型公共外交。争夺型公共外交是和外国政府争夺其国民的民心，最高目标是要颠覆对方国家的政权，最低目标是要改变对方国家的特定政策。争夺型公共外交的作用本质上是要控制对方国家的民意，达到颠覆其政权或改变其政策的目的。这自然会招致反对这种外部影响和控制的外国政府或民众的反弹或抵制。合作型公共外交不试图控制对方国家的民意，而是力图通过公共外交活动增进对方国家民众对本国的了解，通过增信释疑来为国际合作创造有利的民意基础。在冷战时期，美苏之间以争夺型公共外交为主，辅之以合作型公共外交。冷战后，西方国家对实行不同制度的非西方国家的公共外交同样包含了争夺型公共外交和合作型公共外交两部分。⁽¹⁸⁾

4.组织协同性：构建政治支援体系是公共外交的必要条件

公共外交是以海外公众为对象的外交活动。诚然，作为一种外交形态，公共外交也不能脱离政府设定的轨道。但是，公共外交更多是通过国际公众之间的交往，更多通过非政府组织、利益集团和社会团体等组织出面实施。公共外交的这一特点要求政府打破包办外交的传统思维定势，通过创新制度来吸纳非政府部门参与公共外交，并鼓励其拓展外交思路，担当公共外交主力军角色。因此，政府不能包办公共外交，而更多通过授权和委托的方式，放手发动非政府组织、利益集团或普通民众广泛参与，形成全民外交的大格局。

首先要明确政府在公共外交中“编剧”和“导演”的角色。在政府机构中，外交部门常常是一国公共外交的核心主体。这与公共外交的目的密不可分。既然公共外交的目的是要影响外国公众，进而影响外国政府的外交政策，那么，外交部门在公共外交中扮演核心作用自然是顺理成章的。外交部门承担了对外进行外交政策说明的任务，这些政策主要是由外交部门决定和实行的。外交部门也经常有面对外国公众的机会和渠道，比如国家领导人在出国访问时与外国公众的交流互动，驻外使领馆官员与外国公众的交流互动，外交部门的新闻发布和外交部因特网主页的对外信息发布等。

除了外交政策的解释说明，外交部是否应该承担其他的信息传播活动和文化交流活动呢？根据各国公共外交的实践，我们可以将公共外交的组织体制分为外交部主导型体制、外交部与半官方机构协同型体制和多部门协同型体制。构建全民外交的大格局，最关键的是要构建公共外交的全国政治支援体系，将一切有利于推动民间交流的资源集中起来，使之成为公共外交项目的可靠依托。为此，任何国家要想开展公共外交，都必须通过体制改革，将非外交机构的涉外政府部门、地方政府的外事机构、人民团体的外事机构、从事对外经贸文化交流的社会机构以及民间知名人士用一定的机制整合起来，建立对公共外交的“政治支援网络”，为公共外交工作提供物质、信息、人员等方面的支持和保证。特别是在信息方面，加强全国各部门和各行业的信息沟通，将一些相近的社会资源合并起来，化零为整，以增强对公众的影响力。

就公共外交而言，民间组织和公众是台前主角，政府和外交官更多是在幕后扮演主导角色。在多数情况下，借助于其他社会力量与海外公众交往要比政府直接出面和外交官亲自操作更有助于实现目的。公共外交尽量不要以政府名义开展，甚至跨国公司也不便直接出面，应该尽量聘请东道国的公关公司或其他代理人运作，可以采取项目运作机制：由负责公共外交的部门根据外交关系发展的需要按年度确定项目议题，通过项目招标方式发包给基层部门或社会组织按照市场机制或社会规则进行运作。政府和公司采取“整体发包”方式，将有关公共外交问题及其目标通过市场运作手段，整体发包给公关公司或代理人，由他们出面运作。由于国家形象不仅仅是政府形象，并且形象形成的内在规律决定了民众不太接受政府的运作方式，政府只能在幕后运作，仅仅负责提供舞台，大的空间还是依赖社会力量开拓。以民间机构或社会组织身份出面运作的好处，一方面可以令受众产生一种平等感和安全感；另一方面可以避免因个别政府领导人出于自身利益需求而扭曲公共外交的目标。如此方式塑造的国家形象，对国际公众的影响更有利、更持久。

5.作用有限性：公共外交是职业外交的补充

公共外交尽管反映了社会领域的客观变化，对国家形象、外交运行和国家形态具有深远的政治影响，但它并非万能药，存在难以逾越的局限性。

第一，公共外交提供的消息不一定成为外国公众的主流意见。舆论市场是多元的，这是由社会利益的多样性和社会价值的多元性决定的。每一种意见都会有相反意见，公共外交必然面对来自四面八方的抵消舆论。在此种多元的意见市场中，公共外交所释放的舆论信息只是其中一种，要想成为左右东道国外交事务的公共舆论，十分困难。同时，公众的表现形式非常多样，诚如小V.O.基（V.O.Key）在《公众舆论与美国民主》中所谈到的那样：“对公众态度的考察是无止境的魅力和挫折的追寻。”首先，存在不同类型的公众，有精英群体和大众群体的区别；公众成员持有不同类型的信念，比如意见、意识形态和文化价值观；公众是通过不同行为对外交事务发生影响的，诸如民意测验、参加选举和团体政治等直接手段和政治社会化的间接行为等。⁽¹⁹⁾因此，公众舆论本身并非众口一词，而是处于激烈的相互争论之中。公共外交要想真正影响公众舆论，必须依托东道国特定的公众表现形式，比如意见领袖、社会组织、利益集团等，由其在前台同其他舆论进行争论，效果更好。即便如此，也难以保证能够改变公众舆论的风向。

第二，公共舆论从根本上是一种“软权力”，会受到外国政府的反控制和利用。正如关于舆论的“五个水潭理论”那样，舆论是从经济和社会的精英流下来的，经过政治和社会精英的水潭、大众传播的水潭、舆论领袖的水潭，最后是人民大众的水潭。⁽²⁰⁾虽然各水潭之间也相互作用，但舆论毕竟是从上流下来的。由于语言、文化、社会、资源等因素制约，公共舆论归根到底由东道国政府和社会精英操控，政府操纵着一个国家公共舆论的导向。相比东道国政府的舆论优势，公共外交所创造的舆论声音很可能仅仅处于边缘地带，无法产生立竿见影的效果。因此，公共外交是“慢效药”，需要长期积累和潜移默化的影响。公共外交是针对外国公众的外交，是在草根层次一点一滴的积累，逐步形成国家合法性的软权力，不能强求毕其功于一役。同时，东道国政府也会对公共外交在草根层次和社会舆论市场的行动进行反控制，甚至鼓噪舆论加以利用，稍有差池，便会陷入极为被动的处境。

第三，公共外交的对象仅仅是外交政策制定圈的最外圈，对外交政策的影响力既不直接，也非常有限。公共外交的对象涵盖了一切非政府行为体领域。从各国外交体制和决策过程的制度安排看，非政府行为体大多处于外交政策制定的最外圈，对一个国家外交的影响力十分有限。越是高级政治问题，越是一个国家处于危急关头，非政府行为体对政府外交的影响力越小。此种制约使得公共外交在相当长一段时期内表现为毫无意义的公关活动，一系列资源投放下去，犹如泥牛入海，无声无息。为能够最大限度发挥公共外交的影响力，大多数国家采取选择东道国公众关心的议题，进入公众关心的焦点地带，以借力打力方式，将本国的外交意图贯彻其中。

第四，一个政府在不歪曲事实情况下影响外国公众的程度是有限的，公众舆论更主要的是受一国外交政策及其行动的影响。事实胜于雄辩，公共外交归根结底还是靠事实讲话。开展公共外交，不可能颠倒黑白，混淆视听。如果一个国家在外交政策上不作任何调整，对一些国际热点问题仍然坚持僵硬立场，无论作出多么大的公共外交努力，其效果必然适得其反。因此，一个国家开展公共外交不能摆脱传统外交的配合和协同，只有将传统外交在外交政策和实施的指导理念与公共外交的指导理念结合在一起，公共外交才能如虎添翼。

总之，公共外交的实施及其政治效应的释放是需要一定条件的，任何国家在开展公共外交时，都必须遵循公共外交的规律，并提供实施公共外交的条件。唯有如此，公共外交才能具有强大生命力和光明前途。