城市公共交通补贴机制

城市公共交通作为城市生产的社会共享资源之一，其经营活动具有鲜明的二重性。城市公共交通行业既具有生产性质又具有公益性质。公共交通企业需要政府进行财政补贴，政府对公共交通提供政策性亏损补贴是为了适当降低票价吸引乘客乘坐公共交通，以取得整体经济效益和社会效益最大化的一种经营策略，这种策略诱导个体交通转换为公共交通以提高公共交通吸引力。补贴的多少则与票制票价和成本有关，为此要建立公共交通票价与企业运营成本和社会物价水平的联动机制，根据城市经济发展状况、社会物价水平和劳动工资水平，及时调整公共交通票价和补贴额度，真正实现政策性补贴带来的社会经济效益最大化。

一、城市公共交通补贴政策

城市公共交通补贴政策和制度是实施公共交通补贴的参考依据，我国各级政府非常重视城市公共交通补贴制度建立和财政扶持政策的出台。《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》国办发〔2005〕46号文件等相关文件，明确提出了对规范城市公共交通补贴制度，随后中央政府出台的一系列文件针对城市公共交通补贴机制及补贴额度测算，提出要建立低票价的补贴机制、落实燃油补助及其他各项补贴和规范专项经济补偿，以下各部分对有关公共交通补贴政策进行了汇总和解析。

1. 低票价的补贴机制

城市公共交通实行低票价政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率。城市人民政府应当按照《中华人民共和国价格法》等有关法律、法规的规定，建立健全城市公共交通票价管理机制。要在兼顾城市公共交通企业的经济效益和社会效益的同时，充分考虑城市公共交通企业经营成本和居民承受能力，科学核定城市公共交通票价。由于公共交通的低票价由城市人民政府根据城市财力，以及居民出行需要确定，导致城市公共交通企业因低票价而亏损。为了维持公共交通企业的可持续生产，城市人民政府对公共交通企业实施低票价补贴，例如：深圳市采用成本规制的补贴方法。但在这一机制下，由于在企业的收入和成本中，难以分清经营性与政策性业务，要核定低票价造成的企业亏损额，就面临着难以界定经营性亏损与政策性亏损的问题。这一问题，也正是目前公共交通补贴机制中的一个世界性难题。

2. 燃油补助及其他各项补贴

根据《国务院办公厅关于转发发展改革委等部门完善石油价格形成机制综合配套改革方案和有关意见的通知》（国办发〔2006〕16号）和财政部有关文件的规定，成品油价格调整影响城市公共交通增加的支出，由中央财政予以补贴。各级人民政府应加强对补贴资金的监管，确保补贴资金及时足额到位。同时，要建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估和补贴制度。要按照国办发〔2005〕46号文件的精神，定期对城市公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，在审核确定城市公共交通定价成本的前提下，合理界定和计算政策性亏损，并给予适应的补贴。其他补贴还可以包括购车补贴、低碳交通补贴等。

3. 规范专项经济补偿

城市人民政府应严格按照国家法律、法规的相关条款和有关文件的规定，合理准确地界定社会公益性服务项目。城市公共交通企业有责任承担政府指令性公益任务，对城市公共交通企业承担的此类任务所增加的支出，经城市人民政府主管部门审定核实后定期进行专项经济补偿，不得拖欠和挪用。

二、城市公共交通补贴方式

补贴方式的选择直接影响补贴的金额和补贴的效果，在实际操作过程中，对于采用何种方式进行公共交通补贴，各个地区或城市应当根据当地特点选择适应的方式，下面分别对公共汽（电）车和轨道交通补贴方式进行说明。

1. 公共汽（电）车

我国城市公共汽（电）车补贴内容主要包括：低票价补贴；特殊人群减免票补贴；油价补贴；冷僻线路补贴；政府指令性任务所增加支出的补贴。对公共交通的补贴方法主要包括：规范型的补贴；预算约束型的补贴谈判型的补贴。

规范型的补贴。主要有三种方式：一是招投标方式，对取得线路经营权的运营企业进行补贴；二是通过地方政府的规范性文件，规定公共交通补贴方式；三是专项性补贴，如燃油补贴、车辆更新补贴等。

预算约束型的补贴。指地方城市政府采取基数包干法，公共交通补贴额几年不变，或者根据城市财政收入确定补贴额度。

谈判型的补贴。指公共交通企业每年根据实际发生的亏损额，与地方政府财政部门进行协商后，确定公共交通补贴额度。

补贴资金的来源主要由地方政府负责解决。城市政府在安排预算时，主要是通过“企业政策性亏损”科目来核算。中央财政对于公共交通补贴未纳入中央财政预算科目，目前仅分配了部分燃油补贴。

2. 轨道交通

对城市轨道交通这类大型基础设施项目而言，由于项目自身盈利性相对较差，政府通常要给予一定的补贴。常见的补贴方式有两种，即在建设期间的前补贴模式和在运营阶段的后补贴模式。

前补贴方式。项目由政府和企业共同投资，政府的出资主要用于项目的土建工程部分（主要包括车站、轨道和洞体），而企业融资成立项目公司，对地铁进行建设（主要包括车辆、信号等一些流动资产）、运营和维护。项目建成后，政府投资部分的资产无偿或象征性地租赁给项目公司经营，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。

后补贴方式。以预测客流量和实际票价为基础，在项目建成后和投入运营过程中按一定方法对运营亏损和投资维修进行补贴，项目运营中的风险和收益在一定程度上由政府与企业共担。这种方式多是建立在合理估算和预测的基础上，比照实际情况进行调整，并采取分成形式分担风险和收益，避免政府、企业承受过大的市场风险。可以促使企业在保证安全运营的前提下降低运营成本，提高经营管理水平，实现政府公共利益与企业商业利益的结合，从而实现政府和企业双赢。

三、国内典型城市公共交通补贴政策

1. 上海市公共交通行业补贴

近几年来，上海市财政逐步加大了对政府购买服务的财政支持力度，在公共交通车辆更新、公共交通换乘优惠、70岁以上老人非高峰免费乘车、信息化建设、政府指令性任务和油价等方面建立了相应的财政补贴政策。2007—2009年投入专项补贴资金61.68亿元（不包括基础设施建设资金），约为2002—2006年合计补贴的3.8倍。油价补贴4.19亿元，车辆更新补贴1.88亿元；2008年度，安排公路交通专项14.48亿元，其中优惠换乘2.8亿元，老人免费乘车2.10亿元，油价补贴7.47亿元，车辆更新补贴1.91亿元；2009年度，安排公路交通专项39.15亿元，其中优惠换乘6.87亿元，老人免费乘车3.83亿元，油价补贴6.89亿元，车辆更新补贴20.99亿元。

2. 深圳市公共交通行业补贴

深圳市公共交通改革走在了全国前列。公交行业自2007 年进行资源整合，由原来的26家整合到7家，分别是：巴士集团、西部公汽公司、东部公交公司（以下简称：三大公交企业）、深圳天诚运输实业有限公司、深圳市运发集团股份有限公司、深圳恒誉光明运输集团有限公司、深圳金华南巴士股份有限公司。三大公交企业作为深圳市公共交通的主营企业，运营线路占全市营运线路的96%。根据市交通运输委的数据，截至2013年，全市公交线路893 条，比2012年增加4.6%；运营车辆15 010辆，比2012年增加3.2%；营运里程104 807万公里，客运量205 634万人次（营运里程和客运量为三大公交企业数据，不包含其他公交企业）。

从2013年6月起实行《深圳市公共交通财政定额补贴政策实施方案》（简称《定额补贴方案》），期限三年，作为过渡性方案取代原有公交成本规制补贴政策，同时增加新能源公交车、新开线路、公交场站补贴办法等7个配套措施。其他补贴政策保持不变。公交补贴金额方面，根据市财政委提供的资料，2013年度全市公交财政补贴总规模不超过571 071万元，其中，原成本规制综合补贴改为财政定额补贴317 560万元,燃油价格补贴和深圳通刷卡补贴共214 711万元，新能源公交车融资租赁补贴35 349万元和贷款利息补贴3 450万元。至2014年5月，已支付公交财政补贴为410 886万元，占全年度财政补贴的71.95%。

四、公共交通补贴制度建设

1. 建立规范的补贴制度

城市公共交通发展要纳入公共财政体系，建立健全城市公共交通投入、补贴机制。对由于实行低票价以及月票、老年人、残疾人、伤残军人免费乘车等减免票政策形成的城市公共交通企业政策性亏损，城市人民政府应在定期对城市公共交通企业成本费用进行年度审计与评价的基础上，合理给予补贴。大中城市可按年度实行运营公里补贴，小城市可按年度实行定额补贴，并将上一年度政策性亏损补贴列入政府下一年度财政预算，按年度足额落实到位。对承担社会公益性服务所增加的支出按月或季度给予专项经济补贴。补贴经费在政府年度预算中列支，统筹安排，重点扶持。

2. 规范的成本费用评价制度

按照国发办的相关文件的精神，对城市公共交通企业实行严格、规范的成本费用审计与评价制度。各城市公共交通行业管理机构、发改委、财政局、物价局、劳动保障局定期组织对城市公共交通企业的成本和经费收支情况进行年度审计与评价，在审核确定城市公共交通定价成本的前提下，合理界定，并报地方政府给予政策性亏损补贴。城市公共交通企业运营成本必须通过新闻媒体和网络等多种形式向社会公开。

成本费用考核指标方面，可用人车比和单车运营成本作为成本考核的主体。人车比反映公共交通企业的竞争力、技术水平及管理效率，人车比降低可节约企业人工成本。对单车运营成本考核可核定单车各项成本费用消费系数，超出定额消耗部分由企业自负。上述两方面合起来即可作为成本费用考核指标体系。

3. 政策性亏损评估制度

根据政策性亏损补贴范围，建立一系列考核指标，严格界定政策性亏损额度，可将其视为公共交通企业合理的亏损额由政府予以财政补贴。如果公共交通企业实际亏损额超过合理亏损额，超额部分属于经营性亏损，政府不予补贴。如公共交通企业实际亏损额低于合理亏损额，说明其管理富有效率，经济效益及社会效益较高，应对其进行适当奖励。

政策性亏损考核指标的内容除了合理成本的考核外，还包括服务质量考核。对服务质量的考核指标可采用客位公里、人公里。采用客位公里可反映公共交通车辆实际运行状况，人公里可反映车辆运营及满载率情况。

上述指标将人和车结合起来实际构成了对公共交通企业经济效益与社会效益进行考核的指标体系。

复 习 题

1. 城市公共交通运行监管的含义是什么？

2. 城市公共交通运行监管的内容是什么？

3. 城市公共交通线路经营权管理的含义是什么？

4. 城市公共交通运营模式有哪几种类型？

5. 城市轨道交通运营模式有哪几种类型？

6. 为什么要进行城市公共交通补贴？补贴有哪些方式？