多边外交的特殊规律

三、多边外交的特殊规律

作为一种由多边机制调节下的外交形式，多边外交有自己特殊的运行规律。对一个国家来说，在外交实践中，从事多边外交必须遵循其特殊规律，才能更有利于实现其国家利益。具体来说，多边外交的特殊规律主要体现在以下几个方面：

1.多边外交是一种制度外交

不管是单元层次上的多边外交，还是体系层次的多边主义，“多边”一词意味着合作，尽管并非所有合作都是多边的，但所有的多边活动都包含合作。“多边”在外交中的引入，根本意义在于表明外交环境和外交自身的逻辑都发生了重大变化。试想在“人人为敌”的霍布斯状态里，即使国家之间的互动具有高度相互依赖性，也不能认为国家会根据多边原则方式来行事。因此，“多边”这一术语赋予了“外交”一种新的组织原则，那就是将合作的规范作为外交起点，在一种普遍接受的合作框架中寻求实现国家利益和目标。相比多边外交，“多边主义”指导下的外交近乎一种信念，认为外交活动应该在一种普遍的理念和原则基础上组织起来，通过多边至上的集体行动来治理国家间乃至整个世界事务。对此，美国学者约翰·鲁杰指出，多边主义是依据普遍行为原则，协调三个或三个以上国家行为的制度形式，它具有不可分割性、普遍的行为准则和扩散的互惠性的基本特征。⁽²³⁾其中，最关键的是三个或三个以上的国家在外交行为上受到统一普遍行为准则的规约。从鲁杰的定义看，多边外交和多边主义外交都是一种制度化外交，区别仅仅是程度不同而已：前者将普遍的制度形式作为工具，后者则把普遍制度形式作为一切行动的前提和基础。

作为制度化的外交形式，多边外交首先是一种程序外交，任何多边外交行为都必须按照事先约定的程序进行。尤其是在国际组织外交中，相关议事日程和会议程序是根据国际组织章程，由会员国共同协商制定的。尽管有些会员国并不喜欢既定的会议议程，但也只能基于会员身份参与，除非认为会议议题侵犯其核心利益，有必要退出会议，甚至该国际组织。对于有关大国而言，其在确定这些国际会议具体议程的过程中有更大影响力。或者可以将自己偏好的议程置入会议议程，如美国的反恐议程、欧盟的防止全球变暖议程等。这些大国也可以根据程序阻止不利于自身的议程列入会议议程。在发言顺序和规则上，各成员国是平等的，都可以根据程序提出提案或动议，申诉自己的立场和政策，甚至公开谴责一方的行为或为一方行为辩护，但谁也不能挑战多边外交的既定程序。

多边外交也是一种规则外交，所有集体行动都必须遵循商定的决策规则。多边外交十分强调决策规则，但决策规则可以是多样的。在实践中，主要存在三种决策规则。一是全体一致原则。即决策方案的通过需要全体决策投票者一致投赞成票，若有一人投反对票，该决策方案就不能通过，如联合国安理会的投票规则。该规则的优点是可以实现“帕累托最优”，即每个投票者均获得满意，或至少无人受损，保证了主权和平等的原则。缺点是决策成本过高，决策结果有利于部分人，容易出现决策的“搭便车”现象。二是多数原则。即投票者支持最多的一种方案获得通过的决策方式，包括绝对多数赞成票超过全部票数的一半和相对多数，其优点是大大降低了决策成本，但可能造成决策不科学、不民主。当然，多数投票有其自身的技术问题，特别是票数的分配和多数的界定。在票数的分配方面，在实践中有两种主要方法，即一国一票和一国加权计票。一国一票反映了主权平等的联合国基本原则，因而广为应用。但是，一国一票也使小国和大国拥有相等的投票权，有可能让人口较少的中小国在多边外交中形成多数，左右多边决策。对于大国而言，如果这种决策涉及自身利益，一国一票制度会令自己陷入不利境地。因此，大国一般总希望采用加权计票制度，根据各国的人口、对国际组织的资金贡献率等指标而获得相对于小国更多的投票权，形成各国规模、贡献与决策权之间的平衡。⁽²⁴⁾国际货币基金组织就采取加权计票方式，不过，此种方式也被批评为存在政治上敏感、疏远弱小的多数派、计算标准难以确定等问题。⁽²⁵⁾三是共识决策原则（无异议原则）。在存在多数表决的正式规则下，有关国家通过协商形成最大限度的一致意见，且不存在来自任何一国的正式异议，决策便形成。该决策是为克服多数决策原则没有尊重少数意见的缺陷而采取的改进方法，其特点是存在正式的多数决策规则，但各方避免运用正式的表决规则，而尽量运用协商来形成普遍一致，或至少没有一个国家表示公开正式反对。当然，共识决策也绝非完全放弃多数表决的原则。

2.多边外交是一种集团外交

尽管多边外交的核心是制度外交，遵守多边一致的程序和规则是开展多边外交的前提，但并不意味着多边外交完全杜绝了在多边行动规则下不同国家集团分化和政治动员。相反，开展“谈判中的谈判”，组建志趣相投的政治集团以及开展劝诱式的政治动员，不仅是多边外交的题中之义，也是多边外交之所以充满活力的一个重要因素。

集团政治是多边外交不可避免的现象。考夫曼将多边外交中的集团（BLOC）定义为“定期集会并事先同意如何投票的一组国家”。⁽²⁶⁾在实践中，多边外交场合的集团动员并非如此紧密，更多的是一种立场协调和相互呼应。事实上，集团政治也是多边外交必然存在的现象，针对某一议题，无外乎赞成、反对、弃权三种态度。只要多边外交有四个以上的国家参与，根据数学上的“鸽笼定理”，必然存在政策立场“合并同类项”的过程，结果就会产生集团分化。从单个国家来说，此种集团分化也可以产生放大政策主张的影响力，防止产生势单力孤的失落感。多边外交中的集团林林总总，有基于地理范围产生的地区性集团，比如在联合国会议主席的选举问题上产生的法定地区性集团；有在政治、外交和安全问题上试图形成共同立场的国家组成政治类集团，如北约、不结盟运动、美洲国家组织、英联邦、欧盟、伊斯兰国家组织、阿拉伯国家联盟和非洲联盟等。此外，多边外交中也拥有许多基于国际经济协定形成的经济类集团，如欧盟、经济与合作组织、石油输出国组织、亚太经合组织等。在各种专门议题的国际会议中，由于有关国家在该议题上存在相同利益，也常常出现各种临时性集团。如1973—1982年举行的第三届海洋法大会上，内陆国家和沿岸国家就形成两个主要集团；在京都议定书谈判期间，受全球变暖、海平面升高影响最大的小岛国家组成了小岛国家联盟，并在京都议定书谈判过程中发挥了很重要的推动作用。⁽²⁷⁾显然，集团的存在无疑简化了多边外交，大大减少了实际卷入多边外交的参与方，从而提高了多边外交的效率。不过，集团现象产生“谈判中嵌套着谈判”问题，也带来多边外交中的刚性问题，⁽²⁸⁾这对于形成多边集体行动，共同应对威胁以及履行普遍原则等多边外交目标，形成了挑战。

集团政治不仅是多边外交中不可避免的客观现象，也是各成员国主动实施的一项政治动员战略。在多边外交中，一国尤其是大国最经常做的是寻求足够多的支持国家。能否动员起对最终协议产生影响的足够数量的支持国家，能否组建起一个获胜联盟，也是一个国家政治影响力的一个指标。在多边外交中，一国的动员能力往往取决于两个主要因素。

首先，一国的实力和目标决定着该国在多边外交中的政治动员能力。通常情况下，国家实力的大小与该国国际动员能力之间存在正相关关系，国家实力越大，国际动员能力越强。反之，则越弱。除此之外，一个国家在多边外交中的目标和具体的政策主张，也会对动员能力产生影响。一个国家如果在目标上定得过高，没有考虑该目标对其他国家利益的尊重程度，没有考虑该政策在其他国家中的号召力，强行推动政策闯关，即便该国具有强大实力，也可能遭到失败。

其次，不同决策方式，如多数决定、全体一致或共识决策，会影响一国的获胜联盟策略，进而影响该国的国际动员能力。通常在多数决策程序下，一国只需获得相应的多数支持即可。在全体一致和共识决策下，一国则需要争取所有国家的支持或至少不反对。另外，一国如寻求各国支持来达成一项本国追求的决议，那么就需要争取更多的国家支持。反之，如果一国要寻求阻止一项本国不喜欢的决议，其获胜策略就是要保证能够得到在特定决策程序下足够的反对票：在多数决策下拥有否决少数；在全体一致下，本国否决即可，无需寻找支持；在共识决策下，需要几个有分量的国家支持自己的反对立场。⁽²⁹⁾关于具体的动员策略，罗纳德·沃克尔（Ronald A.Walker）提出了16项策略，⁽³⁰⁾迈克尔·沃特金斯（Michael Watkins）和苏珊·罗斯格兰特（Susan Rosegrant）则归纳了五大类策略：一是广泛结交朋友，尽可能多地争取外国同僚的支持；二是研判结盟对象，针对支持国、动摇国和反对国采取不同的争取策略；三是说理循循善诱，努力把动摇国转化为支持国；四是尝试利益交换，通过给予对方某些利益来换取对方对本国核心目标的支持；五是实现重点突破，首先要争取与本国利益相同的国家或国家集团。⁽³¹⁾此外在多边外交中，一些国家还运用负面手段，如威胁和欺骗，尽管有一定作用，但可能带有损害信任、增加敌意等负面效应。

3.多边外交是一种专业外交

多边外交技术要求很高。从会场安排、礼宾次序、会议服务、安全保卫等技术性问题，到议题设置、议程规划、程序规则等程序性问题，再到立场分化、谈判策略、冲突控制、危机管理等实质性问题，任何一个环节都必须妥善安排，具有很高的技术含量。因此，要想搞好一次多边外交活动，需要大量的人力、物力、财力投入，必须合理分工，统筹协调，构建一支强有力的专业化领导和执行队伍。

为避免群龙无首和乱作一团，多边外交还需要组建健全的组织领导体系，必须有人扮演促进集体目标的角色。在大型国际会议中，通常选举产生会议主席，具有保证会议有序进行的程序性职责和促使会议取得成功的实质性职责。⁽³²⁾理想的会议主席一般拥有丰富的多边外交经验和睿智，对程序规则理解透彻并能灵活运用，能够发扬大会主席团、秘书处和分委员会的团队协作精神，熟悉会议主题，并能秉公办事；能有效控制代表的发言时间，确保“有序的辩论”，并能促使代表不偏离会议主题；对发言进行总结，在程序问题上能够作出快速而正确的裁决，在会议前后都能与代表保持联系。如果一个国际会议涉及众多复杂分议题，就需要设立在主席团领导下的分委员会或工作组，就特定分议题进行磋商和谈判，并保证各议题之间相互沟通，从整体上服务于大会主题。

4.多边外交是一种公开外交

与双边外交更多倾向于秘密外交不同，多边外交很难实施秘密外交。尤其是对于那些由众多国家参与的大型多边外交活动，非但无法保密，反而自正式确立之日起就受到媒体热烈追逐。围绕会议背景、议程安排、各方政策主张的猜测、政策立场的分化、可能的外交博弈以及可能的前景问题，大众传媒将掀起一轮又一轮的新闻报道争夺战，不断将多边外交催热、发酵、升温，最终演化成为嘈嘈杂杂的外交嘉年华。因此，有学者批评多边外交更多是一种高调亮相，而不是实质问题的讨论；更多是一种持续的多边互动，而不是典型的外交行为；更多是引发将一些细小问题的分歧不断放大，而不是集中焦点问题耐心地寻求解决之法。总之，多边外交越来越成为一种文学描写的修辞，缺乏实质的外交内容。⁽³³⁾从一定意义上说，此种看法与其指明多边外交的缺陷所在，不如说出了多边外交作为一种公开外交的内在本质。多边外交就是外交公开化的产物之一，没有公开化，多边外交不会像今天这样具有强劲生命力。