多边外交的未来趋势

四、多边外交的未来趋势

多边外交自二战以来获得了飞速发展。多边外交在二战后的兴起，从根本上来说取决于四个决定性因素。一是多边外交的需求在二战后急剧上升，几乎每个领域都在呼吁多边主义的外交制度安排。二战后，全球公共问题兴起和各国相互依赖的深入，要求各民族国家必须顺应这一趋势，与多边国际组织和国际制度相互配合和密切合作，共同应对不断涌现和日益恶化的全球性问题。多边会议和国际组织通过达成共识，出台一系列治理公共问题的协议，并通过反应式处理提供一种监督或后续机构，让各国民众强化了贯彻协议的信心。二是多边外交的供给在二战后急剧上升，制度化成为国际关系发展的一个特征。二战后，以联合国为代表的国际组织和一系列国际制度蓬勃发展，国际社会从原来“民族国家独享主权”时代向“国际社会共享主权”时代转变，各国在开展对外交往过程中，无法回避来自多边主义制度的影响。众多研究表明，20世纪以来，国际社会存在一个“走向制度的运动”，在某种程度上导向一种政治秩序的出现，这种秩序“至少可以以预先协调的方式处理一些集体问题”。⁽³⁴⁾更重要的是，二战以来，“走向制度的运动”过程中，日益出现“软制度、硬约束化”迹象，一些软性的国际组织和国际制度如世界贸易组织、《联合国气候变化框架公约》等，在各自领域发挥着日益重要的作用，国际制度和国际规范的秩序供给和合法性支持功能上升，增强了开展多边主义外交的可靠性和实效性。三是多边外交对外交的效益急剧增加，为现代外交发展提供了新的激励机制。多边外交为成功的外交谈判提供了最好机会，它鼓励不拘礼节，其成员可以集中于某一两个问题寻求治理对策，甚至可以发展出某种团体精神，尤其是当问题复杂、涉及利益攸关方很多，且决策速度极其重要时，更是如此。⁽³⁵⁾同时，多边外交还为大国确认和宣传其成为大国俱乐部成员的身份提供了衡量的工具，大国能够在多边外交舞台上获得主席国的显赫地位，还可以为出现问题的双边外交提供缓和关系的合适场合，为解决双边外交中存在的问题提供了替代的平台。⁽³⁶⁾四是多边外交的思想基础得到了自由主义思想的激励。二战后，美国和英国主导建立的有人称为“嵌入其中的自由主义”思想盛行，⁽³⁷⁾西方各国希望在国际范围内建立“管制的自由主义”体系，并倡导建立一系列公开决定国际事务的负责任外交，将外交谈判行为置于公众严格监督之下。此种思想在很大程度上有利于通过制度化游戏规则决定国际事务的多边外交兴起。

只要决定多边外交兴起的四个因素不发生变化，无论遭遇多少批评，多边外交仍将持续发展。不仅全球化深入发展在呼吁推进普遍的多边制度外交，以联合国、IMF、世界银行、WTO、WHO为代表的一系列国际组织正向制度改革方向阔步前进，区域化和议题网络之间盘根错节的交织也激励了国际关系集团化的发展。G2、G3、G8、G20等名目繁多的集团令人眼花缭乱，区域主义在世界各地方兴未艾，令一些学者惊呼“世界进入G时代”（Group，集团）。⁽³⁸⁾多边外交在区域和全球范围内的繁荣，让人更加坚定了对未来多边主义外交的期待。

从历史发展的长时段观察，不难发现多边外交画出了从双边主义主导到多边主义的轨迹。最初的多边外交在双边主义框架中产生，有的甚至在单边主义主导下形成，比如维也纳和会产生了遵守1815年领土安排和维护现状的最后决议。最后决议是一个带有制度色彩的多边外交案例，但这一决议的达成更多依靠不同国家间的秘密外交。一战后诞生的国际联盟，是第一次具有实质意义的多边外交框架，尽管在一定程度上还是在美国主导下形成的。西方学者普遍认为，一战和国联成立是西方外交的一个重要转折点，最重要的标志就是强调国际法和国际规则的重要性，建立权威性的国际组织国联，施行高透明度的多边外交，“必须根据明确的条约建立一个普遍性的国家联盟以保证无论大国还是小国的政治独立和领土完整”。⁽³⁹⁾二战结束以来的联合国、国际货币基金组织、世界银行、关税及贸易总协定等国际制度的核心就是多边主义，非但如此，一些地区性的国际组织和国际制度，比如欧洲共同体、东盟、美洲国家组织、非洲统一组织等都是典型的多边主义制度。不管是双边主义产物，还是单边主义和多边主义产物，已有的大多数国际制度都是政府间合作的产物，主要体现主权国家的利益和要求，是主权国家利益的延伸。这是20世纪以来所产生的国际制度的根本特征。学术界将此种国际制度框架内的多边主义称为“老多边主义”，是一种“自上而下”的多边主义。从老多边主义所涵盖的内容看，有两点应特别引起注意。其一，老多边主义的功能主要解决国家之间的冲突和战争问题。诚如约翰·鲁杰提出的“深层组织化”原则，⁽⁴⁰⁾老多边主义的功能是双重的：一方面它可以对某些强权国家有一定平衡作用，是国家主权和不干涉内政等规范的防御机制；另一方面它还可以强化组织平等的观念、制度文化的权威以及某些行为的规则等。这些都值得充分肯定。其二，老多边主义在设计上十分突出国家中心的特征。老多边主义主导下的国际制度都是由国家和政府出面达成的，其赖以存在的基础是主权独立和平等原则，它对于维护国家间的平等以及确立国际政治民主化的坚实基础具有十分重要的意义。正因为老多边主义以服务国家为目的，以维护主权和依赖政府为基础，故而是主权国家体系的重要补充。另外从价值原则上看，老多边主义主要是美国人提出的一种对世界秩序安排的理念，又被称为“自由国际主义”，主要体现在威尔逊主义指导下建立的国际联盟、罗斯福首创的联合国以及国际货币基金和世界银行等制度，体现了美国关于国际范围内的“新政管制模式”，从而呈现为相当浓厚的美国政治色彩。

然而，随着全球公民社会的兴起及其对国际事务介入程度的加深，在多边主义外交思维中还增添了所谓的“多—多边主义”或者新多边主义外交。在当今时代，几乎每一个重大国际问题都无法摆脱来自全球公民社会部门的影响，它们开展的所谓“新外交”活动在实践中催生了新的外交空间。由于政府经常是过于笨重而对人道主义援助、生态恶化、跨国犯罪等全球性威胁缺乏有效反应，因而至少在部分意义上，国家的政治权威开始自上而下移交给了地方和区域组织，甚至是在基层活动的共同体机构。因此，许多国家的政府努力通过建立与非国家行为体之间的联盟来寻求影响稀缺资源和增进处理全球性威胁的能力。⁽⁴¹⁾

全球公民社会的兴起呼吁将全球公民社会部门的利益要求通过制度化建设纳入多边外交之中，在多边外交不断推进制度化的同时，从老多边主义向新多边主义转变，可能是多边外交的一个未来趋势，这从1992年里约热内卢地球峰会到2009年哥本哈根联合国气候变化峰会中得到部分证实。⁽⁴²⁾

新多边主义一个共同的学术旨趣在于以批判理论为指导，对现有多边主义提出质疑，认为这是一种自上而下的多边主义制度性安排，是以国家为中心的多边主义环境，目的是解决国家在当今世界上面临的无法独自解决的问题。新多边主义提倡“去中心”和“解中心”的做法，认为国家已无力作为社会、政治、经济生活的管理者。在全球层次上起始于基层公民社会的自下而上的多边主义才是真正民主的多边主义。新多边主义重视非政府组织的作用，考察多元文化的实际，指出现行多边制度性安排的普世性本质和世界多元文化现实之间的张力，强调社会力量是决定未来多边主义的根本因素。新多边主义的代表人物以加拿大学者罗伯特·考克斯（Robert Cox）等人为代表。考克斯认为，在美国霸权衰落情况下，由于全球公民社会的发展，全球治理途径将以非政府组织为主体的新多边主义取代传统政府为主体的多边主义。换言之，以政府为核心的统治转变为以多元行动者为核心的治理，未来国际秩序将走向一种新多边主义。这种国际秩序是一种社会更平等、国家与社会群体间权力高度分散、重视生态层面、相互承认不同文明并且以协调与和平方式解决彼此争端的后霸权秩序。⁽⁴³⁾不难看出，新多边主义从比较激进的批判角度研究多边主义的主要观点，是一种从以国家为中心的研究议程向多中心甚至反中心方向发展的现代西方学术思潮。⁽⁴⁴⁾

通过与旧多边主义比较，新多边主义具有四个特征。其一，旧多边主义的唯一行为主体是政府，而新多边主义的行为主体既有传统政府，也吸纳跨国公司、全球公民社会等部门参与。其中，按照地域原则投票产生的代议民主政府，依然是新多边主义制度的主要行为体，大多数国际决策要通过政府机构的运作形成。在此基础上，各种类型的功能性组织行为体比如跨国公司、公民社会部门也以正当身份参与辩论，发表意见，对多边国际制度的决策施加压力，左右公共议程，对由政府机构作出的决策进行矫正。其二，旧多边主义制度是单一中心主导下运行的等级同心圆结构，国际制度的运行往往依靠核心层机构的决策；新多边主义结构是一种多中心互动的网络结构，包括政府机构组成的中心、市场部门组成的中心和由公民社会部门组成的中心，整个国际制度运作有赖于众多中心达成一致和共识。其三，旧多边主义的运行往往依靠小团体的秘密会议，而新多边主义运行必须是开放、透明的交流。正因为新多边主义制度是多中心互动的网络结构，因而在处理公共事务时采取秘密会议方式很难达成一致意见，只能通过开放、透明的交流，达成一定程度的社会共识。其四，老多边主义制度虽实现了法制化，但并未真正实现法治化，更未实现公正化；新多边主义制度则严格按照达成的契约和制度，因为如果没有法治，新多边主义的主体根本无法达成一致。同时，新多边主义还强调对弱势群体和边缘群体采取公正态度。

总之，新多边主义是对旧多边主义的补充而非替代，新多边主义是在旧多边主义的基础上，更强调行为体的包容性、结构的多元性、运行的开放性以及价值取向的法治性、公正性，是一种用法治化和公正化的普遍规则协调多样化行为体、多元化利益以及复杂关系的制度安排，顺应了全球化和全球公民社会的发展需要，具有强大生命力。

【注释】

(1)楚树龙：《多边外交：范畴、背景及中国的应对》，《世界经济与政治》2001年第10期。

(2)A.Watson，Diplomacy：The Dialogue Between States，London：Eyre Methuen，1982，pp.85—91.

(3)JoAnn Fagot Aviel，“The Evolution of Multilateral Diplomacy”，in James P.，et al.（eds.），Multilateral Diplomacy and the United Nations Today，Cambridge，MA.：Westview Press，2005，second edition.p.15.

(4)鲁毅等主编：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第138页。

(5)杨闯主编：《外交学》，北京：世界知识出版社2010年版，第153—155页。

(6)秦亚青：《多边主义研究：理论与方法》，《世界经济与政治》2001年第10期；［美］约翰·鲁杰主编，苏长和等译：《多边主义》，杭州：浙江人民出版社2003年版，第3—39页。

(7)［荷］纳西蒙特·席尔瓦著：《多边外交》，载周启朋等编译：《国外外交学》，北京：中国人民公安大学出版社1990年版，第122页。

(8)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第138页。

(9)［苏联］科热夫尼科夫主编：《国际法》，北京：商务印书馆1985年版，第294页。

(10)杨冠群著：《国际会议：策划·举办·参与》，北京：世界知识出版社1998年版，第3页。

(11)［苏联］波将金等主编：《外交史》（第一卷），北京：生活·读书·新知三联书店1979年版，第264页。

(12)［日］松原一雄著：《外交及外交史研究》，丸善株式会社1927年版，第152页。

(13)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译，《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第158—159页。

(14)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第191页。

(15)杨冠群著：《国际会议：策划·举办·参与》，北京：世界知识出版社1998年版，第195—210页。

(16)《国际组织统计（1909—1999）》，参见国际组织联盟，http://www.uia.org/statistics/organiza‐tions/ytb299.php。

(17)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第241—242页。

(18)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第202—203页。

(19)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第94页。

(20)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第158—183页。

(21)J.Werts，The European Council，North‐Holland：Amsterdam，1992，pp.78—79；S.Bulmer and W.Wessels，The European Council：Decision‐making in European Politics，Palgrave：Basingstoke，1987，pp.51—53.

(22)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第158—190页。

(23)［美］约翰·鲁杰主编，苏长和等译：《多边主义》，杭州：浙江人民出版社2003年版，第3—39页。

(24)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第252页。

(25)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第158—171页。

(26)Johan Kaufmann，Conference Diplomacy：An Introductionary analysis，London：Mac Millan Press Ltd.，1996，p.129.

(27)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第255—256页。

(28)［美］布里吉特·斯塔奇等著，陈志敏等译：《外交谈判导论》，北京：北京大学出版社2005年版，第40页。

(29)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第257页。

(30)Ronald A.Walker，Multilateral Conferences：Purposeful International Negotiation Studies in diplomacy，New York：Palgrave Macmillan，2004，pp.171—191.

(31)Michael Watkins and Susan Rosegrant，Breakthrough International Negotiation：How Great Negotiators Transformed the World’s Toughest Post‐Cold War Conf licts，San Francisco：Jossey‐Bass，2001，pp.213—226.

(32)杨冠群著：《国际会议：策划·举办·参与》，北京：世界知识出版社1998年版，第199—203页。

(33)Inis L.Claude Jr.，“Multilateralism‐Diplomatic and Ortherwise”，International Orgainization，Vol.12，Winter 1958：43—52.

(34)Volker Rittberger，“Global Conference Diplomacy and International Policy‐Making，”European Journal of Political Research，1983，Vol.11：167—168.

(35)Lord Hankey，Diplomacy by Conference：Studies in Public Af fairs，1920—1946，London：Benn，1946，pp.35—37.

(36)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版。

(37)John G.Ruggie，“International Regimes，Transaction and Change Embedded Liberalism in the Post‐war Economic Oder”，International Oganization，Spring，Vol.36，Mo.2，1995：379—415.

(38)陈须隆：《G时代改观天下》，《瞭望》2010年第17期。

(39)Charles W.Kegley，Controversies in International Relations Theory：Realism and the Neo‐liberal Challenge，New York：St.Martin Press，1995，pp.13—14.

(40) John Ruggie，“Multilateralism：The Anatomy of an Institution”，In John Ruggie（ed.），Multi‐lateralism Matters：The Theory and Praxis of an Institutional Form，New York：Columbia University Press，1993，pp.3—50.

(41)Talbott，Strobe，“Globalization and Diplomacy：A Practitioner’s Perspective”，Foreign Policy，Fall，1997.

(42)Stephen Gill，Power and Resistance in the New World Order.London：Palgrave，2003.

(43)Robert Cox，The New Realism：Perspectiveson Multilateralism and World Order，New York：United Nations University Press，1997.

(44)Robert Cox，“Social Forces，States，and World Order：Beyond International Relations Theory”，in Robert Cox with T.Sinclair，Approaches to World Order，Cambridge：Cambridge University Press，1996；Robert Cox，“An Alternative Approach to Multilateralism for the Twenty‐first Century”，Global Governance，Vol.3，No.1（Jan.‐Apr.1997）.