生态省投资建设的政策支持措施

二、生态省投资建设的政策支持措施

生态省投资建设是一项宏大的系统工程，其工作的推进离不开政府的政策扶持，剖析当前我国及各地方的相关政策，今后一段时期，可以从以下几方面加大生态省投资建设的政策支持力度。

(一)改革投资项目决策与评价方法

投资项目前期运作是指建设项目从提出项目建议书、编制可行性研究报告，进行论证、评估和设计文件编制，到进行开工前的建设准备，列入年度计划的全部工作。它涉及项目决策与评价，项目决策与评价是一个与时俱进的概念，它的内涵是综合性的，不仅包括项目建设对经济、社会的影响，还有对人的影响。

1．投资项目决策与评价方法存在的问题。近年来，我国投资项目前期运作情况总体看来是好的，可行性研究报告质量稳步提高，一大批关系到国计民生的基础设施、农林水、能源投资项目前期工作完成进入到实施阶段，有力地推动了我国经济建设持续增长，但是在投资项目前期运作中仍然存在着许多与科学发展观不相适应的地方，没有体现以人为本的价值理念，导致投资过快增长和产业结构不合理。主要表现在:(1)重经济指标，轻社会进步。在不少人看来，投资项目决策与评价的决定性指标，是投资项目的经济内部收益率，其他指标不过是经济内部收益率的陪衬，都是为经济内部收益率服务的，至于拟建项目对当地社会的影响和社会条件对项目的适应性和可接受程度过去则往往很少考虑。在正常情况下，以不变价格计算的经济内部收益率，是投资项目经济活动量的集中表现，它确实是一个重要的经济评价指标，因而过去往往以经济内部收益率是高于行业基准收益率还是低于行业基准收益率作为唯一指标来决策项目的取舍，一是忽视评价项目建设是否有利于国民经济发展目标与社会发展目标协调一致;二是忽视评价项目建设是否有利于项目与所在地区利益协调一致;三是忽视评价项目建设是否有利于避免或减少项目建设和运营的社会风险。(2)重物质成果，轻人的价值。经济发展是以提高人的生活质量为最终目标。过去一些业主和政府为了追求经济收益和当地GDP的增长，仅注重项目经济收益和给当地带来的GDP的增长，而对就业率、社会保障度、居民消费指标视而不见，热衷于上所谓的见效快的项目，对关系到全面、协调和可持续发展，关系到人民的生存权，关系到人的素质提高、人际关系升华，关系到经济长期繁荣、政治稳定的项目，则不愿意去投资。项目决策与评价也是以项目生产的物质成果作为判断依据，而有关项目生产与人的关系则很少去研究和评价。(3)重眼前利益，轻长远福祉。过去20多年的经济确实取得了令人瞩目的成就，特别是投资拉动作用十分明显，但是我们也支付了比较昂贵的生态成本，经历了一个先破坏后保护、先污染后治理、先耗竭后节约、先砍林后种树的过程，自然资源损失迅速上升。一些业主或地方政府在项目评价与决策时，往往急功近利，只看到拟建项目眼前的经济效益这样的硬指标，没有看到自然环境保护和人的全面发展这样的软指标。地方干部政绩考核也往往只注重GDP的增长，财政收入的多少，而对环境保护和可持续发展、就业和社会保障等关系到老百姓长远福祉的指标，则很少考虑。

2．以科学发展观指导投资项目决策与评价。投资项目前期运作是一门涉及多学科的复杂的系统工程，受制约的因素很多。在当今市场化、全球化、高技术和可持续发展的宏观背景条件下，做好投资项目前期工作，按传统的项目决策与评价方法很难解决当前投资项目前期运作中存在的问题，现实要求我们必须在思想观念上要有新的变革，树立协调发展、全面发展、可持续发展的科学发展观尤为重要。科学发展观是面对我国经济发展实际问题以及科学技术发展所带来的条件和机遇，提出来的一个科学的、符合现实的、适应未来发展需要的核心概念。新发展观由狭义的GDP扩展到广义的HDI(人类发展指数)，正向人本主义回归的价值观转变。对于投资项目而言，如何树立和落实科学的发展观，项目策划者们应围绕政策导向、围绕优势资源、围绕基础设施、围绕“两增”上作决策，在追求GDP增长的同时，充分考虑项目实施所带来的社会成本。在我国，有不少污染项目之所以经济评价尚可，就是因为污染没有计入成本。所以，目前发达国家不少污染行业到我国投资，他们把钱赚回去了，却把污染留给了我们，我们得到了GDP，但同时也失去了环境。因此，在投资项目选择上，应选择走循环经济和知识经济的道路，用可再生资源来替代不可再生资源，用上游企业的废品作为下游企业的原料，使其循环利用。用智力资源来取代物质资源投入，做到低消耗、高科技含量、高附加值。

(二)完善生态省投资建设项目科学决策机制

决策的民主化科学化既是决策的目标，也是达到正确决策的手段。完善生态省投资建设项目科学决策机制，一方面要不断完善项目评价管理机制。一是要做到项目评价决策程序化，对项目评价中的每一个相互衔接的程序都要有人负责，在程序的每一个关口都要有人从技术、经济的角度进行分析把关。二是要坚持专家咨询论证制度，使决策的目标、决策的总体方向以及决策的信息分布都比较清晰地呈现在决策者的面前，有利于决策者作出最恰当的判断，使决策者可以知道自己决策的路径是否真的存在，知道存在的方向，有利于增强决策者对于某一决策的信心。三是项目评价要客观、真实、准确地反映不同评价对象的实际情况，并建立评价意见的反馈机制、评价申诉制度以及项目评价结果公示制度，增加项目技术评价活动的公开性与透明度，保证评价工作的独立性和公正性。四是建立重大项目评价专家信誉制度，定期将项目评价专家名单分级分类向社会公开，以增强评价专家的社会责任感和使命感，使项目评价专家在道德规范和工作态度上更加诚信、公平、独立和严谨。另一方面要不断完善项目决策管理机制。一是在制订国民经济和社会发展中长期规划、产业政策、产业结构调整和生产力布局规划、区域开发计划中，各级政府要充分考虑将生态省投资建设的具体要求体现到规划中去，切实做到生态环境保护和建设贯穿于地方社会经济发展的全过程。二是各级部门在制定和实施经济、社会、环境政策时，要相互协调配合，提倡在考虑全面信息基础上进行综合决策。三是生态省投资建设目标要纳入各级政府的国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，每年在政府工作报告中部署工作目标和建设任务，并作为年度考核政府业绩的重要指标。四是在项目审批阶段，对有较大环境影响、不符合规划布局的建设项目予以否决，保证各地方建设不走“先发展后治理”的老路。第五，在政府内部建立起比较完善的决策失误追究制度，能够促使决策者在作决策时更加谨慎，更多地思考问题，尽量减少人为的主观判断，使决策更加科学，更富有效率。

(三)建立环保成本补偿机制

生态环境污染造成的是环境公害，污染者不但要为污染行为付出代价，而且有责任和义务对自己污染环境造成的损失作出赔偿。同样，环境受益者也有责任和义务对为此付出努力的地区和人民提供适当的补偿，这样才能鼓励大家共同为保护生态环境作出贡献。

1．建立环保成本补偿机制的意义。(1)促进产业结构和产业布局的合理调整。目前各地生态环境污染的产生，主要是由于工业产业布局不尽合理、生产技术较落后和污染治理不够彻底造成的。实践证明，对产业结构进行适当调整，减少高耗水、低耗能、低产出附加值的产业比重，增加低耗水、低耗能、高产出附加值的产业比重，能够在从源头上减少生态环境污染的同时，减少能源消耗，对生产落后的污染企业征收资源补偿费，可以增加其成本，促使生产投资和生产资料向高技术产业转移，推进产业结构和产业布局的合理调整。(2)缓解生态环境污染纠纷矛盾。多年来，由于生态环境污染事件得不到合理解决，引发了诸多社会问题，建立环保成本补偿机制，可以缓减生态环境污染程度，且通过征收资源补偿费，使生态环境污染者承担其应当承担的污染防治义务，平抑社会不平，促进社会安定。(3)提高生态资源保护能力。我国地方生态环境保护工作一直不够彻底的一个重要原因是经费不足，建立环保成本补偿机制，适当收取资源补偿费，让生态环境污染者承担一定的环境保护费用，是一条既合理又可行的措施。(4)提高各地人民保护生态环境的意识。目前，社会对生态环境污染程度有目共睹，对生态环境污染者征收适当的资源补偿费，对污染者认识其应当承担的义务是有利的促进，这一经济措施，可以切实提高全社会的保护生态环境的意识。

2．建立环保成本补偿机制的途径。建立环保成本补偿机制，首先要明确赔偿和补偿的主客体。根据《中华人民共和国环境保护法》之规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。建议明确地方人民政府是生态赔偿和补偿的主客体，不涉及具体的单位和个人。其次要确定赔偿和补偿标准。赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平，其实质是污染排放地区与被污染地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，目的是建立公平合理的激励机制，使整个省域能够发挥出整体的最佳效益。鉴于此，赔偿和补偿的标准不可能完全按实际发生的经济损失或贡献大小，只能按财政收入的一定比例支出，同时还要考虑当地经济社会发展水平及人民群众生活水平等综合因素。第三要确定赔偿和补偿办法。赔偿额与超标污染物的种类、浓度、水量以及超标时间有关，补偿计算方法可以有以下几种:(1)以污染地区为环境达标所付出的努力为依据，主要包括污染地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资。(2)以被污染地区如果没有得到污染地区达标环境标准而造成的损失计算，包括一、二、三产业的发展，人们生活水平的提高和旅游业的发展等方面。(3)今后污染地区为进一步改善生态环境质量和数量而新建生态保护和建设项目、生态环境污染综合整治项目、新建水利设施等项目，由被污染地区补偿污染地区一定的资金。第四要建立生态省投资建设专项资金。建议在省级政府建立生态省投资建设专项资金，列入财政预算，每年由政府拨出一定的专款来保证生态省投资建设，同时，污染地区对被污染地区的赔偿纳入生态省投资建设专项资金，每年由省级政府统一划拨，专款专用。

(四)引导生态省投资建设与管理的基础科学研究

基础研究是科学之本和技术之源，基础科学的全面和健康发展不仅对于提升地方的创新能力至关重要，也是推进生态省投资建设的动力源泉。首先基础研究已具有突出的战略意义。发达国家的成功经验表明，其今天的发展优势得益于他们长期以来对基础研究持续稳定的支持，据统计，发达国家的技术成果约有90%源于基础研究的开拓，在美国，企业申请专利的科学基础73%来自政府支持的基础研究。其次，基础研究的发展是增强以科技进步来解决重大发展问题的重要途径。当今世界，经济与科技的结合日益紧密，高新技术革命来势迅猛，只有深厚、广博的基础研究才能孕育出异军突起的技术创新，基础研究不仅能为发展中的生态省投资建设提供高技术的产业发展支撑，也将为加速生态省投资建设提供科学和人才基础。第三，基础研究是培养和造就生态省投资建设创新人才的有效途径。大批高素质人才是实现地方跨越式发展的基本保证，实践证明，基础研究是培养各类人才的探索精神、创造精神和科学敏感性的最佳方式，也是培养各类型高层次创新人才的摇篮，在全国各地全面建设小康社会进程中，各行各业必将从基础研究所培养的高层次人才上获得巨大收益。第四，基础研究是人类文明进步的动力。在现代社会中，先进的文化只能建立在科学繁荣的基础上，在知识经济条件下的新文明必将借助于科学的进一步发展而形成，没有基础研究的发展，没有科学的腾飞，肯定要丧失新文明所带来的发展机遇。

因此，如何引导生态省投资建设与管理的基础科学研究，政府需要在政策上从以下几方面考虑。一方面，政府应召集在生态省投资建设前沿领域工作的资深学者、科研管理人员，以及有朝气的年轻回国学者认真研究、论证生态省投资建设基础科学研究目标的设定，集中精力做好一定时期和一定阶段的生态省投资建设基础科学研究，通过定性描述和定量计算的方法，为生态省投资建设各领域学者确定自己的研究目标提供依据和可操作的尺度，做到有所为、有所不为并以此选择优先资助领域，发布资助指南，这是引导各方面学者关注生态省投资建设基础科学研究目标的关键性因素。另一方面，政府引导基础研究应该把主要注意力集中在对科研计划、项目和科研机构的评价上，评估的内容不仅要涉及研究活动的直接产品，更要重视科学研究在多方面的影响，重视科研产出及其对生态省投资建设贡献的多样性，强调对科研工作过程和长期效果的综合评价。但也要注意到，科学研究既是创新的过程，更是积累的过程，政府加强对基础研究的支持有助于从整体上加速这种积累过程，但基础研究的规律不会改变，这个积累过程是不能逾越的。因此，在政府努力推动生态省投资建设基础研究发展的同时，要鼓励“十年磨一剑”的甘于寂寞、淡泊名利的奉献精神，避免急功近利、“立竿见影”的心态，急功近利不仅难以正确评价基础研究的绩效，还将导致浮躁情绪、泡沫科学等问题，恶化学术风气和基础研究工作的环境，不利于生态省投资建设的健康发展。

(此文发表在2005年第6期《价格月刊》杂志上)