没有形成支持境外农业投资的政策体系

第一，缺乏必要的政策支持。相对而言，企业跨国投资将面临更多的困难与挑战，离不开母国的政策支持。但目前中国境外农业投资与合作的支持政策还不完善，没有形成系统的支持体系。

从财政支持政策看，与国内项目不同，境外农业投资与合作项目前期的市场开发成本较高。许多国家对境外农业项目进行专项补贴，鼓励农业企业开拓国际市场。如韩国在20世纪80年代设立对外合作基金，专门资助韩国投资者在发展中国家从事资源开发和股权投资。美国、欧盟、日本等对农业海外投资与市场的开拓投入了大量资金，在促进境外农业投资、农业合作以及市场开拓中发挥重要作用。

目前，中国对境外直接投资的财政支持主要包括：（1）对外经济技术合作专项资金；（2）境外经济贸易合作区发展资金；（3）对外承包工程保函风险专项资金；（4）中小企业国际市场开拓资金；（5）地方政府的支持政策。但总体而言，上述支持的力度仍然不足，还缺乏系统的政策支持和稳定的资金来源。据企业反映，目前进行境外农业投资，亟待政府给予相关支持，主要包括：支持补贴行业组织和企业在境外参展、促销，参与国际认证；支持企业在境外对农业资源的探测、开发等；对境外农业投资项目的前期开发、资源回运、境外突发事件处置等要加大支持力度，扩大支持范围，要覆盖到相关中小型企业。

从金融支持政策看，资金缺乏、规模小、竞争力低是目前中国企业进行境外农业投资最普遍的问题。特别是，目前走出去的企业，规模普遍偏小，境外融资能力较弱。当前中国金融机构提供的融资手段较为单一，企业境外农业投资仍然主要依靠信贷融资（贷款贴息政策），股权融资和债权融资尚处于起步阶段，融资规模受到较大限制。而国内贷款由于银行抵押担保条件限制很难获得，资金不足问题严重，许多企业在境外的竞争力、信誉度、产品质量、品牌都难以取得大的提升。一些企业反映，如果资金瓶颈得不到支持解决，有可能会使我国痛失开发境外农业资源的大好时机。

从保险支持政策看，企业进行境外农业投资，直接参与国际经济竞争，要承担更多的风险和压力。美国、欧盟等国家和地区对农业涉外项目建有一套优惠保险体系，政府承担一部分保费补贴。尽管目前中国已经出台了相关扶持政策，但险种少、范围窄，帮助企业规避风险的功能还较弱。尤其是，目前还没有针对非常风险^[2]的境外农业投资保险险种。从国际经验看，这种险种对帮助企业规避海外风险有较大作用。缺少境外投资专门的保险险种无疑使我国企业境外农业投资缺少了一道风险防范屏障。

从税收政策看，税收优惠是促进境外农业投资的重要扶持措施，目前中国已与相关国家签订避免双重征税协定等。但企业反映，目前还存在一些问题，对境外投资企业不利，如我国与部分国家尚未签订避免双重征税协定，因此仍存在对我国涉外企业双重征税问题；返销产品进口环节的尚无税收优惠政策，国家目前对境外农业基地生产的产品均按同类进口商品处理，需要缴纳各种进口税费，大米、玉米、小麦、蔗糖等产品需申请进口配额。还有木材、油棕等产品运回国内也必须交纳相应税收。

第二，“走出去”投资便利化水平仍然较低。企业境外投资主要管理部门为发展改革部门、商务部门和外汇管理部门。发展改革部门负责境外投资项目核准，商务部门负责对外投资开办企业的核准，外汇管理部门负责对外投资外汇管理。国有企业“走出去”投资还需经过国资委批准。对企业而言，逐渐放宽的境外投资限制是对企业境外投资最大的支持。近年来，国家通过简化手续、放宽限制，推动投资便利化，为企业“走出去”提供了相对宽松的政策环境。但是，投资便利化程度还不够，审批环节较多影响企业决策的自主性和反应速度。其中主要问题有：

（1）尚未形成统一的协调管理机制。目前中国境外农业投资仍是“分散管理、多元审批”体制，多个政府部门参与管理，各机构从各自管辖权限和部门利益出发，制定提出各自的管理办法和要求，互不衔接，甚至相互抵触，给企业运作带来不便。

（2）部分管理制度难以适应要求。如现行外汇管理制度报批手续正常需要20个工作日才能完成，对人员的出境手续也有严格限制，审批制度繁琐且耗时较长，严重影响了对项目的有效管理。比如国家发改委的部分审批制度不能适应企业业务开展，如投资1000万美元以上设立境外机构需要发改委审批，要求比较严格；出现海外收购项目竞标时，国家发改委要求发出有约束性要约前要报审批，但审批时间一般较长不符合竞标时限要求等。另外境外农业基地所需的种子、农药、化肥、农机等物资和设备，办理出关手续繁琐，有些农作物如水稻杂交种不让出关，影响境外基地的正常生产。

第三，国有企业的考核与激励政策在一定程度上具有制约作用。作为国有企业，国家对企业经营管理、投资回报应有要求，但要根据具体情况制定符合实际的办法。目前由于办法不合理，考核制度制约了国有企业“走出去”的步伐。中国农业和粮食方面的龙头企业与石油石化、能源、电力、通讯等行业的龙头企业相比，实力仍然存在较大的差距，依据自身实力进行境外投资的规模受限。站在商业性角度上，通过绿地投资或者在别的企业出现问题时进入，在未来获得较好的回报的概率较大，但是这两种情况的投资回收期通常较长。比如棕榈油，如果从绿地投资开始，前4年只有投入，没有任何回报，第5年才开始逐渐有回报，但是棕榈油可以持续产油25年，也即后20多年可以持续有回报。如果要实现国家战略目标，需要进行大规模投资，但是，现行考核制度为一年一考核，大规模的、投资回收期较长的“走出去”投资将给企业带来较大的压力，制约企业“走出去”步伐。

此外，由于涉及粮食安全等问题，粮食主产国对于中国企业投资防范心理仍然较重，这也是制约中国企业开展境外直接投资的重要因素。比如，中国企业在美国投资屡屡受挫，巴西对外国投资者购买土地设定限制等。